I OSK 1652/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 452/11 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2011r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczącego wydania wniosków skierowanych do Archiwum Państwowego o zezwolenie na brakowanie dokumentów - [...]) oddalił skargę oraz przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu [...] września 2011 r. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, J. S. zwrócił się do Wójta Gminy Klembów o pilne wydanie odpisów wszystkich wniosków skierowanych przez Wójta do Archiwum Państwowego o zezwolenie na brakowanie dokumentów wraz z załącznikami, wszystkich pozwoleń na brakowanie dokumentów wydanych przez Archiwum Państwowe wraz z załącznikami, wszystkich protokołów brakowania dokumentów w gminie wraz ze szczegółowym spisem brakowanych każdorazowo dokumentów. W odpowiedzi organ poinformował skarżącego., iż informacje dotyczące archiwum zakładowego są umieszczone na stronie internetowej urzędu oraz że zainteresowany w swoim piśmie powinien określić okres, jak też zakres spraw objętych wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej i zażądał wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazał, że termin odpowiedzi na jego wniosek upłynął w dniu 6 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klembów wniósł o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazywał na fakt udzielenia skarżącemu informacji pismem z dnia [...] października 2011 r. Podkreślił, iż żądana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezczynność organu występuje gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesienie skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że pismo organu z dnia [...] października 2011 r. zostało skarżącemu doręczone w dniu 19 października 2011 r. W dniu 18 października 2011 r., a wiec dzień wcześniej, skarżący sporządził skargę na bezczynność organu i złożył ją w dniu 19 października 2011 r. w Urzędzie Gminy Klembów. Z tych też względów skarżący nie ustosunkował się w skardze do informacji zawartej w piśmie organu z dnia [...] października 2011 r. Do treści tego pisma skarżący nie ustosunkował się także do chwili rozprawy. Na stronie internetowej Gminy Klembów, wskazanej w piśmie organu z dnia [...] października 2011 r. są zawarte informacje dotyczące archiwum, a w zakresie objętym wnioskiem skarżącego: zgoda Archiwum Państwowego m. st. Warszawy na brakowanie dokumentacji archiwalnej (zgoda Nr [...]); protokół oceny dokumentacji niearchiwalnej, sporządzony przez Archiv-Akt-Digital s.c. na rzecz Urzędu Gminnego w Klembowie oraz spis dokumentacji niearchiwalnej (aktowej) przeznaczonej na zniszczenie. Nadto w piśmie z dnia [...] października 2011 r. organ wskazywał na konieczność określenia przez skarżącego zakresu interesujących go spraw objętych zezwoleniem na brakowanie oraz określenia interesującego go okresu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, wskazując na stronę internetową, na której między innymi zamieścił informację o brakowaniu dokumentów archiwalnych, w takim zakresie w jakim zamieszczona w taki sposób informacja dotyczy wniosku o jej udzielenie, zgodnie z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej został zwolniony z udzielenia tej informacji skarżącemu w inny sposób (art. 10 ustawy). Z uwagi na fakt, że spis dokumentacji niearchiwalnej (aktowej) przeznaczonej na zniszczenie (dostępny na stronach internetowych Gminy) zawierał informacje o brakowaniu różnorodnych dokumentów wytworzonych w różnych latach, organ prawidłowo zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądanej informacji. Takie sprecyzowanie informacji było tu o tyle konieczne, gdyż poza kwestią czasu (z wniosku nie wynika, czy skarżącemu chodzi o datę brakowania dokumentów czy datę wytworzenia danego dokumentu), która jest tu mniej istotna, pozostaje konieczność sprecyzowania zakresu brakowanych dokumentów, co może nie być obojętne dla oceny czy dany dokument stanowi informacje publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy nie stanowi on informacji niejawnej lub której ujawnienie naruszyłoby interes osoby trzeciej. Skarżący w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższych wskazań. Takie przemilczenie, należało uznać w ocenie Sądu za zwłokę w działaniu skarżącego, która w żadnym wypadku nie może obciążać organu. Gdyby skarżący działał starannie to konstatując treść jego skargi z pismem z dnia [...] października 2011 r. albo cofnąłby skargę, albo odpowiednio zmienił jej treść. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, iż porównując treść odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia [...] października 2011 r. i zakres informacji dostępnej na stronie internetowej organu z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz wobec braku doprecyzowania przez skarżącego wniosku (ewentualnie żądania skargi), informacja została udzielona w sposób prawidłowy. Sąd stwierdził ponadto, że niewielka zwłoka w przekazaniu przez organ skarżącemu żądanej przez niego informacji nie mogła skutkować zasądzeniem grzywny. Tym bardziej, iż wniosek skarżącego został przez niego sporządzony w dniu [...] sierpnia 2011 r. i złożony do organu dopiero miesiąc później, to jest w dniu [...] września 2011 r., jak twierdzi skarżący (jednakże prawdziwości tej daty w żaden sposób nie wykazał ani nie uprawdopodobnił). Z kolei wniosek ten posiada datę wpływu do organu – 26 września 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisom: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi; art. 149 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że organ naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została skarżącemu udzielona w sposób zgodny z wnioskiem. Wskazując na powyższe J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt 1 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa adwokackiego, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie art. 151 i art. 149 p.p.s.a. nastąpiło poprzez nieuwzględnienie skargi, czego konsekwencją było jej oddalenie, w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie naruszenie to jest ściśle związane z naruszeniem przez Sąd l instancji przepisu art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, polegające na przyjęciu przez, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została skarżącemu udzielona w sposób zgodny z wnioskiem. Dalej wskazano, że wniosek skarżącego wyznaczał zakres żądanej informacji publicznej. Żądanie to było konkretnie sformułowane, albowiem dotyczyło wszelkiej dokumentacji w nim opisanej. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ poinformował skarżącego, że informacje dotyczące archiwum zakładowego są umieszczone na stronie internetowej urzędu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że czyniąc ustalenia i przedstawiając je w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem ustalenia te nie odpowiadają osnowie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie skarżącego sformułowane przez niego żądanie było precyzyjne, bowiem dotyczyło całości informacji w zakreślonym przedmiocie, a odpowiedź organu i uczynione odesłanie do strony internetowej nie stanowiło udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, bowiem na przedmiotowej stronie internetowej nie znajdowały się wszystkie informacje zawierające się z zakresie przedmiotowym złożonego wniosku. Wskazano też, że poprzez odesłanie do strony internetowej organu - organ załatwił wniosek jedynie w zakresie informacji znajdujących się na stronie, natomiast nie załatwił wniosku w pozostałym zakresie. Informacja publiczna w zakresie zawartym na stronie internetowej organu nie była pełna, albowiem na stronie tej jest jedynie jedno zezwolenie na brakowanie - zgoda Nr [...]. Brak jest natomiast wniosku do tego pozwolenia i protokołu brakowania dokumentów wraz z ich spisem. W pozostałym zakresie na stronie internetowej organu nie było żądanych informacji. Natomiast znajdujące się na tej stronie informacje publiczne w postaci protokołu oceny dokumentacji niearchiwalnej oraz spisu dokumentacji niearchiwalnej przeznaczonej na znaczenie, nie były przedmiotem wniosku skarżącego i w żaden sposób z nim nie korespondują. Wskazano, że na precyzyjnie sformułowany wniosek organ zamiast udzielić informacji lub poinformować o braku posiadanej informacji publicznej wdał się ze skarżącym w bezprzedmiotową korespondencję zmierzającą do żądana doprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w sytuacji gdy wniosek zawierał precyzyjne żądanie w tym przedmiocie. Sporządzenie spisu dokumentacji niearchiwalnej przeznaczonej na zniszczenie, nie oznacza, że na zniszczenie tej dokumentacji Archiwum Państwowe wydało zgodę i że dokumentacja ta została zniszczona. Informacje na ten temat były przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na uwagę w ocenie skarżącego zasługuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 167/09, w którym Sąd orzekł, iż "Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udostępnia żądanych informacji w terminie określonym w art. 13 ustawy, lub zobowiązany do wydania decyzji odmownej lub umarzającej takiej decyzji nie wydaje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zamiast załatwić sprawę w formie przewidzianej ustawą prowadzi ze stroną wymianę korespondencji lub "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji". W kontekście powyższego wywodu i precyzyjności wniosku skarżącego bezprzedmiotowe jest stwierdzenie Sądu l instancji zawierające się w konieczności ustosunkowania się skarżącego do pisma organu, w którym organ wskazywał na konieczność określenia zakresu żądanej informacji publicznej, w szczególności, że skarżący chciał od samego początku otrzymać pełną informacje w zakreślonym przez siebie przedmiocie. Konkludując skarżący kasacyjnie wskazał, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił wniosku skarżącego w jednej z prawnych form działania organu, tj. w trybie powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samo odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, w sytuacji, gdy na tych stronach nie ma informacji żądanej we wniosku o jej udostępnianie nie czyni zadość załatwieniu wniosku w jednej z prawnych form działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać wypadnie, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi; art. 149 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że organ naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została skarżącemu udzielona w sposób zgodny z wnioskiem. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają legalności wyroku Sądu pierwszej instancji. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Również wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zgodnie ze stanem faktycznym, ustalonym na podstawie akt sprawy, przyjął że żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu udzielona w sposób zgodny z wnioskiem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, na stronie internetowej Gminy Klembów są zawarte informacje dotyczące archiwum, w tym w zakresie objętym wnioskiem skarżącego. Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącego o tym fakcie i tym samym uczynił zadość obowiązkom wynikającym z ustawy. Jeżeli natomiast w ocenie skarżącego informacje ujawnione na stronie internetowej Gminy nie były tymi informacjami, których się domagał w swoim wniosku, to winien był ten wniosek sprecyzować poprzez wskazanie okresu, jak również zakresu spraw nim objętych. Podkreślenia wymaga, że o takiej powinności organ poinformował skarżącego w swoim piśmie z dnia 12 października 2011 r. W takiej sytuacji nie sposób było uznać za zasadny zarzut bezczynności kierowany pod adresem organu. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane przez organ sprecyzowanie zakresu wnioskowanej informacji było w kontrolowanej sprawie konieczne, gdyż poza kwestią okresu, za jaki skarżący żądał wnioskowanych dokumentów, pozostawała konieczność sprecyzowania zakresu brakowanych dokumentów, co mogło nie być obojętne dla oceny czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy nie stanowi on informacji niejawnej lub której ujawnienie naruszyłoby interes osoby trzeciej. Jak już wyżej wskazano, organ domagając się sprecyzowania wniosku nie pozostawał w bezczynności. Dopiero, gdyby na skutek sprecyzowania wniosku organ nadal uchylał się od udzielenia informacji, można byłoby rozważać, czy pozostaje on w bezczynności, czy też istnieją inne usprawiedliwione powody nie załatwienia wniosku. Wskazać ponadto przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu zapewnia dostęp do takiej informacji. W sytuacji jednak, kiedy informacja publiczna ma być udostępniona w trybie art. 10 ust. 1 ustawy, wówczas wniosek o jej udostępnienie winien wskazywać, o jaką konkretnie informację chodzi wnioskodawcy. Zredagowanie wniosku w taki sposób, jaki miało to miejsce w niniejszej sprawie, czyniło nierealnym jego pozytywne rozpatrzenie. Posłużenie się bowiem przez wnioskodawcę sformułowaniem "wszystkie wnioski", czy też "wszystkie protokoły" sugeruje, że mogło mu chodzić o dokumenty brakowane od czasu powstania Urzędu Gminy Klembów, a nawet wcześniejszych, gdyby się okazało, że Urząd Gminy jest następcą innych organów czy instytucji publicznych. Domaganie się realizacji tak sformułowanego wniosku, bez jego sprecyzowania pomimo udzielenia prawidłowej w tym zakresie informacji ze strony organu, stanowi nieusprawiedliwione nadużycie uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 p.p.s.a., albowiem Sąd ten prawidłowo uznał, iż organ nie naruszył art. 7 ust. 1 pkt 2, ani też art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się natomiast przyjdzie z tymi twierdzeniami skarżącego, które wskazują na naruszenie przez organ art. 13 ust. 1 ustawy. Zauważyć jednak przyjdzie, że naruszenie terminu określonego w tym przepisie mogłoby stanowić usprawiedliwiony zarzut kasacji jedynie wówczas, gdy skarżący wykazałby, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Konsekwencją powyższych rozważań jest również i to, że nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej prawidłowo bowiem zastosował ten przepis powołując go jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, albowiem rozpoznawana skarga zasadnie nie została przez ten Sąd uwzględniona. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie orzeczono pomimo stosownego wniosku w tym przedmiocie, albowiem orzekanie w tym zakresie należy do właściwości Sądu pierwszej instancji.