V SA/Wa 726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...]. Pismem z dnia 22 maja 2009 r. J. G. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do kwietnia 2009 r., ze względu na trudną sytuację finansową i mieszkaniową rodziny. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż wysokie koszty jakie musiał ponieść w celu uzyskania zgody na prowadzenie warsztatu w budynku gospodarczo - mieszkalnym spowodowały powstanie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zbyt niskie dochody z prowadzonej działalności nie pozwalały na spłatę zadłużenia. Oświadczył również, że umorzenie pozwoli na zaciągnięcie kredytu, co umożliwi wykończenie domu i warsztatu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił J. G. umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do kwietnia 2009 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 39.864,39 zł. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 z późn. zm.) – dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji ZUS przywołał w pierwszej kolejności ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy poczynione w toku postępowania. Wskazał, że rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób – małżonki i dwójki dzieci. Pod wspólnym adresem zamieszkuje również ojciec wnioskodawcy, jednak nie prowadzi on z rodziną wnioskodawcy wspólnego gospodarstwa domowego i nie ponosi wspólnych wydatków. Wnioskodawca wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości zabudowanej na którą składają się działka o powierzchni 15 arów, o wartości 300.000 zł oraz dom o powierzchni 50 m² i budynki gospodarcze z częścią mieszkalną w stanie surowym o powierzchni 160 m² , wartości 100.000 zł. Z prowadzonej działalności wnioskodawca osiągnął w 2008 r. dochód w wysokości 18.450,00 zł, jego małżonka uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 2.200 miesięcznie, a ojciec pobiera emeryturę w wysokości 1000 zł miesięcznie. Organ wymienił również ponoszone przez wnioskodawcę wydatki na energię elektryczną, gaz, usługi telekomunikacyjne oraz wodę i kanalizację. Wskazał również wydatki ponoszone przez wnioskodawcę na czesne za studia jego córki oraz opłatę ponoszoną przez żonę wnioskodawcy związaną z zajmowaniem bez tytułu prawnego lokalu położonego przy ul. [...] w W.. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że wnioskodawca posiada zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości w wysokości 1.300 zł miesięcznie oraz z tytułu pożyczek bankowych w wysokości 9.000 zł. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej ani z pomocy dla przedsiębiorców, nie posiada również zobowiązań z tytułu podatków i nie jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji. Organ wskazał następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach określonych w ust. 3 tego artykułu. W ocenie organu żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie w odniesieniu do wnioskodawcy nie występuje. W szczególności nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Działalność jest w dalszym ciągu prowadzona i przynosi przychody. Ponadto wnioskodawca wraz z małżonką są właścicielami na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości zabudowanej oznaczonej Księgą Wieczystą nr [...], na którą składają się działka o powierzchni 15 arów oraz dom o powierzchni 50 m2 i budynki gospodarcze z częścią mieszkalną w stanie surowym o powierzchni 160 m2. Wartość nieruchomości wnioskodawca oszacował na 400.000 zł. Z posiadanego przez wnioskodawcę majątku możliwe jest więc prowadzenie skutecznej egzekucji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 3 lit. "a" u.s.u.s. ustawodawca dopuścił w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania należności w takim przypadku zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia jeżeli zobowiązany wykaże, że ze wzglądu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – w ocenie organu w niniejszej sprawie przesłanka ta nie wystąpiła. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody. Jego małżonka pobiera natomiast wynagrodzenie za pracę w wysokości 2.200 zł netto miesięcznie. Organ wskazał również, że nie uwzględnił świadczenia emerytalnego ojca wnioskodawcy jako składnika budżetu domowego, gdyż zgodnie z oświadczeniem nie partycypuje on w wydatkach wspólnego gospodarstwa domowego. Dokonując oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy nie wzięto też pod uwagę rachunków za gaz, telefon, wodę i wywóz nieczystości, gdyż zgodnie z załączoną przez wnioskodawcę dokumentacją stanowią one odrębne zobowiązanie jego ojca; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności – wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na zaistnienie tej przesłanki; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności – w ocenie organu również ta przesłanka nie występuje ponieważ wnioskodawca w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody. Podsumowując organ stwierdził również, że przy wydawaniu decyzji uznaniowej w przedmiocie umorzenia należności konieczna jest dbałość nie tylko o ważny interes strony, lecz także o stan finansów ubezpieczeń społecznych, co wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 3b u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 października 2009 r. J. G. wniósł o umorzenie całego zadłużenia w kwocie 70.000 zł. Powołał się na trudną sytuację mieszkaniową i materialną. Podniósł również, że faktury za gaz, telefon, wodę itp. są faktycznie wystawiane na jego ojca, jednak ich opłacenie spoczywa na wnioskodawcy, ponieważ jego ojciec w związku z dużymi wydatkami na swoje leczenie nie jest w stanie ich opłacić. W dniu 1 grudnia 2009 r. wnioskodawca złożył oświadczenie swojego ojca potwierdzające przedstawiony powyżej sposób opłacania rachunków. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przekazał ZUS [...] Oddział w W. sprawę wnioskodawcy w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając postanowienie tej treści Prezes ZUS zaznaczył, że wnioskodawca we wniosku z dnia 22 maja 2009 r. wniósł o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozszerzył natomiast swoje żądanie o umorzenie całości zadłużenia – z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2009 r. o odmowie umorzenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami w łącznej kwocie 39.864,39 zł. Prezes ZUS uznał, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiła całkowita nieściągalność zaległych składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Nie wystąpiły też przesłanki umożliwiające umorzenie zaległości nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3 lit. "a" u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes ZUS wymienił te same okoliczności, które stanowiły podstawę do wydania decyzji ZUS z dnia [...] września 2009 r. Powołał się więc na dokumentację potwierdzającą dochody rodziny wnioskodawcy wskazując, że w 2008 r. wnioskodawca osiągnął dochód w wysokości 18.450,00 zł, zaś jego małżonka uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 2.200 miesięcznie. Organ wymienił również wydatki wnioskodawcy na utrzymanie – m.in. faktury VAT za energię elektryczną, gaz, telefon, wodę i wywóz nieczystości. Wskazał również, że zobowiązanie wnioskodawcy z tytułu podatku od nieruchomości wynosi 1.660 zł, a zobowiązania wobec banków wynoszą 9.000 zł. Organ podkreślił też, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji z nieruchomości należącej do wnioskodawcy i jego żony, bowiem według oświadczenia wnioskodawcy wartość tej nieruchomości wynosi 400.000 zł. Na zakończenie Prezes ZUS zauważył, że decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległych należności ma charakter uznaniowy, a przy jej wydawaniu organ musi mieć na uwadze nie tylko ważny interes strony, lecz również stan finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie wzięto pod uwagę jego trudnej sytuacji finansowej. Skarżący wniósł również o umorzenie zaległości wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Postępowanie poprzedzające wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie, które jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby Prezes ZUS, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymieniono co prawda dokumenty zebrane w toku postępowania, jednak zaniechano dokonania ich oceny. Obszerne wyliczenie dokumentacji obrazującej dochody oraz wydatki i obciążenia strony przy jednoczesnym braku ich analizy pod kątem jej możliwości płatniczych nie czyni natomiast zadość obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia decyzji. Oceniając możliwości płatnicze wnioskodawcy organ powinien również wziąć pod uwagę, że jego faktyczne zadłużenie z tytułu zaległych składek nie wynosi 39.864,39 zł, lecz około 70.000 zł. Tymczasem organ wymieniając zobowiązania strony pominął pozostałą kwotę zadłużenia, chociaż dodatkowe zobowiązanie w kwocie około 30.000 zł nie pozostaje bez wpływu na możliwości płatnicze strony. Identyczne uchybienia zawiera decyzja ZUS z dnia [...] września 2009 r. poprzedzająca zaskarżoną decyzję. Powyższe stanowi – w ocenie Sądu – o braku właściwych rozważań ZUS jak i Prezesa ZUS dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się ZUS i Prezes ZUS przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji ja poprzedzającej rozważenia w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszała przepisy art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.