II OSK 2901/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2754/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2754/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskami z [...] maja 2011r. A. K. i B. K. zwrócili się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sokólskiego z dnia [...] lutego 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. J. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Zawiadomieniem Wojewoda Podlaski poinformował strony o wszczęciu postępowania ze wskazanych wniosków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Organ ustalił, iż przedmiotem żądań zawartych we wnioskach jest żądanie wszczęcia postępowania z urzędu zatem toczące się z tych wniosków postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Odwołania od tej decyzji złożyli wnioskodawcy, podnosząc, że ich wnioski były wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Wywodzili, że nieobiektywnym działaniem i podważającym zasadę zaufania obywateli do państwa, jest takie działanie organu, który ustala treść wniosku i przedmiot żądania na podstawie poglądów strony przeciwnej, nie występując o sprecyzowanie żądania do strony, która przedmiotowy wniosek do tego organu złożyła. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zgodził się ze skarżącymi, że sprecyzowanie żądania należy oczywiście do strony postępowania, od której żądanie pochodzi. W razie wątpliwości odnośnie treści żądania, organ administracji winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Organ wskazał jednak, że zarówno tytuły pism skarżących z dnia [...] maja 2011 r. jak i ich treść bez wątpienia wskazują, że stanowią one żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek. Zawarte w tych pismach żądanie zostało przez wnioskodawców jednoznacznie sformułowane zatem organ wojewódzki nie miał podstaw aby wzywać wnioskodawców do jego sprecyzowania. Organ wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty było prowadzone przez Wojewodę w trybie wnioskowym pomimo braku stosownych wniosków, a tym samym podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art., 7 i 8 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnosił, że charakter żądania ocenia się według jego treści a nie tytułu pisma. Wskazywał, że jego wniosek został uzupełniony wnioskiem z dnia [...] sierpnia 201lr. zatytułowanym: "uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Starosty Sokólskiego(... )". Zatem w ocenie skarżącego, zarówno z treści wniosku, jak i z pisma z dnia [...] sierpnia 2011r. wynika, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty na wniosek. Skarżący ponownie podnosił, że nieobiektywnym działaniem i podważającym zasadę zaufania obywateli do państwa, jest takie działanie organu, który ustala treść wniosku i przedmiot żądania na podstawie poglądów strony przeciwnej, nie występując o sprecyzowanie żądania do strony, która przedmiotowy wniosek do tego organu złożyła. Skarżący podnosił też, że jeżeli organ twierdzi, że jego wniosek był żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu to powinien był wydać albo postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu albo też odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, wskazując na rozumienie charakteru postępowania odwoławczego. Sąd wskazał też na art. 157 § 2 k.p.a. i stwierdził, że ww. wnioski wprost zawierają żądanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o te wnioski wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania. Dopiero na dalszym etapie postępowania organ dostrzegł, że żądanie zawarte we wnioskach zawierało żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec takiego ustalenia Wojewoda Podlaski umorzył wszczęte postępowanie. Odwołania od tej decyzji złożyli wnioskodawcy, podnosząc, że ich wnioski były wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec podniesionych w odwołaniach zarzutów, nie rozważył na etapie postępowania odwoławczego czy nastąpiło sprecyzowania wniosków i czy żądania ich w istocie zmierzały do wszczęcia postępowania na wniosek jak pierwotnie przyjął organ I instancji. W ocenie Sądu organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że żądania zmierzały do wszczęcia postępowania z urzędu opierając się jedynie na literalnej treści tych pism i nie biorąc pod uwagę pisma z [...] sierpnia 2011r. oraz twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Sąd zauważył, że również przed organem II instancji możliwe jest sprecyzowanie stanowiska strony lub przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał zatem sprawy w jej całokształcie i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Od tego wyroku [...] sp. j. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a, poprzez uchylenie decyzji GINB z uwagi na naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik, w sytuacji w której takowe nie zachodziło i przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż GINB jako organ powinien zbadać treść wniosku o wszczęcie postępowania nie tylko odnosząc się do literalnej jego treść, która to wyraźnie została sformułowana zgodnie z wolą wnioskodawców, mimo iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, a o treści żądania strony decyduje wyłącznie strona artykułując treść żądania. Wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała na orzeczenia odnoszące się do zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz praworządności i stwierdziła, że w tym kontekście wykładnia sądu nie jest do zaakceptowania. Organ nie może bowiem poszukiwać ukrytych intencji strony, zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania. Sąd naruszył też zasadę kontradyktoryjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a.. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tej kontroli zasadnie ją uchylił. To zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., która ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów, wymaga aby już na samym etapie wstępnym, tj po wpłynięciu pisma strony do organu prawidłowo został ustalony jego charakter i zakres. Jest rzeczą bezsporną, że w sytuacji gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne wywołuje, lub może wywołać wątpliwości co do treści żądania stanowi to podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Sam fakt , że organ I instancji w oparciu o otrzymane wnioski zawiadomił o wszczęciu postępowania, zwrócił się do wnioskodawców o przedstawienie dowodów potwierdzających posiadanie prawa własności nieruchomości wskazuje, że treść złożonych wniosków mogła wywoływać wątpliwości. Wątpliwości te powinny zostać wyjaśnione, wątpliwości te mógł również wyjaśnić organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie. Treść złożonego przez wnioskodawców odwołania jednoznacznie wskazuje, że ich wola i intencja zawarta we wniosku nie została prawidłowo ustalona. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art.8 k.p.a. albowiem to z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że żądania A. K. i B. K. zmierzały do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie biorąc pod uwagę czynności podejmowanych przez organ I instancji, a przede wszystkim treści samego odwołania i twierdzeń w nim zawartych. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano jeszcze na naruszenie art.63 k.p.a. ale nie sprecyzowano na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Mając na uwadze, treść art.63 k.p.a., który ogólnie ujmując określa wymagania co do danych zawartych w podaniu, a także tryb wnoszenia podań, a przede wszystkim składa się z pięciu mniejszych jednostek redakcyjnych tj. pięciu paragrafów, odniesienie się do tak ogólnie sformułowanego naruszenia tego przepisu jest niemożliwe. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie zarzut dotyczący naruszenia wskazanego przepisu musi być sformułowany w sposób jednoznaczny, precyzyjny, a przypadku gdy dany przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych należy podać, której z tych jednostek dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się Sąd I instancji.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.