I OSK 948/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 912/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 912/11 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wójt Gminy Zabór decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1 a, art. 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., § 26 ust. 3 uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy Zabór z dnia 12 października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Zabór (Dz.U. W.L. Nr 105, poz. 1864), orzekł o ustaleniu M. G. opłaty adiacenckiej w wysokości 52 080 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 2,5189 ha położonej w Zaborze gm. Zabór, która na podstawie decyzji Wójta Gminy Zabór z dnia [...] września 2008 r. nr [...] na wniosek właściciela nieruchomości została podzielona na 37 działek od nr ewid. [...] do [...]. W związku z powyższym podziałem organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia M. G. na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zawiadomienie z 24 lutego 2011 r.). Organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 260 400 zł, dowodem czego jest operat szacunkowy z dnia 31 stycznia 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału zawartymi w § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wójt Gminy Zabór wyjaśnił, że w operacie tym została ustalona zarówno wartość ww. nieruchomości przed jej podziałem (na kwotę 673 300 zł) jak i po podziale (na łączną kwotę 952 200 zł), zaś kwotę różnicy tych wartości (278 900 zł) pomniejszono o nakłady poniesione przez stronę na ten podział (w kwocie 18 500 zł). W rezultacie organ I instancji ustalił stronie opłatę adiacencką w kwocie 52 080 zł, która stanowi 20% różnicy wartości ww. nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem kosztów poniesionych przez stronę na podział tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że stawka procentowa, zgodnie z którą ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, obowiązuje na terenie gminy Zabór na mocy uchwały Nr XXXII/240/06 Rady Gminy Zabór (rozdział VIII § 26 ust. 3 uchwały) z dnia 12 października 2006 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Zabór. Do wyceny wartości gruntów zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy podał szczegółowy opis działki przed podziałem, jak i działek nowo wyodrębnionych w wyniku podziału, przeprowadził analizę rynku nieruchomości gminy Zabór, obrębów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością wycenioną oraz rynku nieruchomości powiatu zielonogórskiego w okresie od października 2007 r. do grudnia 2010 r. oraz szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości 1 m2 nieruchomości przed i po podziale. W ramach podziału przedmiotowej nieruchomości wydzielono drogi wewnętrzne (działki nr [...]/8, [...]/21, [...]/36), dla których w operacie rzeczoznawca prawidłowo przyjął wartość jednostkową na poziomie wartości gruntów przed podziałem (brak wzrostu wartości nieruchomości). Dalej organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 15 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł uwagi i zastrzeżenia do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, do których autor operatu ustosunkował się w piśmie z dnia 25 marca 2011 r. W kolejnym piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. strona podtrzymała wcześniejsze uwagi do operatu i poinformowała organ o podjętych działaniach zmierzających do przedłożenia kontroperatu w sprawie. Organ uwzględnił wniosek strony, zakreślił 14-dniowy termin do przedstawienia kontroperatu, który dwukrotnie przekładał. Pismem złożonym w organie w dniu 30 maja 2011 r. pełnomocnik strony przekazał organowi oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego – L. H. o dostarczeniu do dnia 30 maja 2011 r. operatu szacunkowego oraz przedłożył wyciąg z tego "przyszłego" operatu, po czym w dniu 3 czerwca 2011 r. pełnomocnik strony złożył do akt sprawy ww. kontroperat. W piśmie z dnia 13 czerwca 2011 r., organ poinformował stronę, że w jego ocenie przedłożony przez stronę operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości na skutek geodezyjnego podziału, zawartymi w § 41 rozporządzenia. Zdaniem organu I instancji nie można – jak to sugeruje strona – "połączyć" ustaleń obu operatów (operatu sporządzonego na zlecenie strony i operatu sporządzonego na zlecenie organu) poprzez przyjęcie wartości gruntów przed podziałem według operatu organu, a wartość nieruchomości po podziale z operatu zawnioskowanego przez stronę, gdyż w każdym z tych operatów rzeczoznawcy zastosowali różne metody szacowania wartości nieruchomości. Podniesiono, że w operacie przedstawionym przez stronę przyjęto nieprawidłową dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej datę ustalenia stanu nieruchomości, a ponadto brak jest wyceny wartości nieruchomości przed jej podziałem. Organ I instancji zobowiązał stronę do złożenia w zakreślonym 14-dniowym terminie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z § 41 rozporządzenia ewentualnie do ustosunkowania się do zgłoszonych przez organ uwag. W dniu 7 lipca 2011 r. pełnomocnik strony przekazał odpowiedź rzeczoznawcy na wniesione przez organ uwagi. W piśmie z dnia 8 lipca 2011 r., organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w szczególności, że wady kontroperatu nie pozwalają uznać go za dowód w postępowaniu i zakreślił stronie 7-dniowy termin do przedłożenia prawidłowego operatu, pod rygorem pominięcia tego dowodu. W dniu 22 lipca 2011 r. pełnomocnik strony poinformował o braku możliwości dotrzymania zakreślonego terminu i wniósł o jego przesunięcie o dalsze 7 dni, na co organ wyraził zgodę jako na termin ostateczny. Dowód nie został w tym terminie złożony, wobec czego wydano decyzję w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Od powyższej decyzji M. G. wniósł odwołanie, kwestionując dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę nieruchomości i wnosił o dopuszczenie dowodu z operatu sporządzonego przez powołanego przez niego rzeczoznawcę, którego przedłożenie będzie jednak możliwe dopiero 10 października 2011 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, ustalając stronie opłatę adiacencką z ww. tytułu w niższej kwocie 51 890,60 zł. Kolegium wskazało, iż jego ustalenia i ich ocena są zbieżne z istotnymi – co do zasady – ustaleniami organu I instancji, jednakże operat szacunkowy stanowiący w sprawie istotny dowód, zawiera pewne wady skutkujące wadliwością zaskarżonej decyzji. Za udowodniony uznało SKO fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu jej podziału, co zostało wykazane stosownym operatem szacunkowym z dnia 31 stycznia 2011 r. i czego – co do zasady – nie kwestionowała również strona postępowania (strona kwestionowała jedynie wielkość wzrostu wartości nieruchomości), przy czym wielkość tego wzrostu wartości nieruchomości jest rzeczywiście niższa niż wskazana w operacie szacunkowym i wynosi 277 953,60 zł (co stanowi różnicę pomiędzy kwotą 951 255,00 zł – wartość nieruchomości po podziale – i kwotą 673 302,00 zł – wartość nieruchomości przed podziałem). Różnica wartości jest spowodowana błędnym zaokrągleniem wartości nieruchomości do pełnych złotych (§ 56 ust. 2 rozporządzenia), a nie do pełnych setek złotych, jak to wadliwie podał rzeczoznawca majątkowy. Organ odwoławczy wskazał, że określenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości strony w związku z jej podziałem zostało dokonane zgodnie z art. 149 ustawy, wycena nieruchomości jest zgodna z przepisami zawartymi w rozdziale I działu IV ustawy ("Określanie wartości nieruchomości"), jak też z przepisami rozporządzenia. Następnie organ omówił zawarte w tych przepisach zasady szacowania nieruchomości. Kolegium wskazało, że z treści art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje sam rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Oceniając operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania, w tym uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 25 marca 2011 r., organ odwoławczy ocenił, że operat ten jest spójny, kompletny i logiczny, został sporządzony prawidłowo i może być wiarygodnym dowodem w sprawie. W ocenie SKO nie ulega zatem wątpliwości, iż wartość nieruchomości strony wzrosła na skutek jej podziału, jak też – że wzrost ten wyniósł 277 953,00 zł (różnica pomiędzy wartością nieruchomości po podziale a jej wartością przed podziałem), co przy zastosowaniu obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej (20%) winno prowadzić do ustalenia stronie tą decyzją opłaty adiacenckiej w kwocie 55 590,60 zł (20% z 277 953,00 zł), przy czym organ I instancji, ustalił tę opłatę w niższej jeszcze wysokości na skutek odliczenia od różnicy wartości nieruchomości kosztów jakie strona poniosła na jej podział, w łącznej kwocie 18 500,00 zł, czego nie przewidują obowiązujące przepisy (art. 148 ust. 4 ustawy nie ma tu zastosowania). Organ odwoławczy wskazał, iż tego błędnego ustalenia i oceny prawnej organu I instancji nie konwalidował w swoim rozstrzygnięciu, uwzględniając zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, wynikający z art. 139 k.p.a. Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu SKO oceniło, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż okoliczności faktyczne, mające być przedmiotem dowodu ze słuchania strony, nie są okolicznościami mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a okoliczności faktyczne mające być przedmiotem dowodu z opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), jakkolwiek istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – zostały dostatecznie wykazane innym dowodem – operatem szacunkowym, włączonym do akt sprawy, autorstwa M. S. Kolegium zauważyło, że strona zgłosiła ten wniosek dowodowy po raz kolejny, już po zakończeniu postępowania dowodowego, które drobiazgowo prowadził organ I instancji przez kilka miesięcy. Ten wniosek strony o dopuszczenie dowodu z kontroperatu uwzględnił uprzednio organ I instancji, jednakże pomimo kilkukrotnego zakreślania stronie terminu do przedłożenia tego dowodu, strona pozostała w tej kwestii bierna. Ponowne zgłoszenie tego wniosku przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, bez jednoczesnego załączenia tego dowodu, Kolegium oceniło jako zachowanie pozorowane, zmierzające do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania i w konsekwencji do przedawnienia obowiązku strony w zakresie opłaty adiacenckiej, dlatego uznano, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie w świetle art. 78 § 2 k.p.a. Z kolei zgłoszony przez stronę operat szacunkowy z dnia 30 maja 2011 r. ustalający wartość nieruchomości strony, tj. 37 działek od nr [...]/1 do [...]/37 (po podziale), położonych w Zaborze, wg ich stanu i cen na dzień 23 maja 2011 r. (w łącznej kwocie 743 600,00 zł), a sporządzony w celu ich sprzedaży/wniesienia aportu, zdaniem SKO nie może stanowić dowodu w tej sprawie, gdyż przede wszystkim sprzeciwia się temu art.156 ust. 3 ustawy, w myśl którego operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto operat ten nie zawiera ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonania podziału, co dyskwalifikowało ten dowód. Zdaniem Kolegium zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. jest nieuzasadniony. Za nieuzasadniony uznano też zarzut, że rzeczoznawca M. S. błędnie ustaliła, że nieruchomość jest po podziale nieruchomością uzbrojoną i w konsekwencji wycena tej nieruchomości jest zawyżona (por. str. 8, str. 20, str. 21 oraz obliczenia do tabeli nr 2 na str. 25 do tabeli nr 4 na str. 28 i do tabeli nr 6 na str. 30 operatu). W ocenie SKO strona błędnie interpretuje ustalenia operatu szacunkowego w tym zakresie, uznając niezasadnie, że powstałe po podziale działki strony są działkami uzbrojonymi w przyłącza niezbędnych mediów, gdy tymczasem rzeczoznawca wskazał jedynie, że nieruchomość strony (przed jak i po podziale) jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie sieci wodociągowej i energetycznej (str. 8 i str. 21 operatu oraz str. 4 wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 25 marca 2011 r.). Kolejny zarzut odwołującego, dotyczący naruszenia przez organ I instancji skarżoną decyzją przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z uwagi na określenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny z dnia opracowania operatu szacunkowego, tj. z dnia 31 stycznia 2011 r., a nie z dnia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, organ odwoławczy także uznał za bezzasadny. Organ stwierdził, że nie można przyjąć dosłownego rozumienia tego przepisu, oderwanego od dyspozycji art. 156 ust. 3 ustawy. Art. 98a ust. 1 ustawy zdaniem Kolegium należy interpretować: po pierwsze – poprzez odkodowanie całej normy prawnej zawartej w tym przepisie (sformułowanie, że "wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" ma służyć podkreśleniu różnic w pozostałych, a istotnych w datach ustalanych dla szacowania wartości nieruchomości, jak i wskazywać na konieczność uwzględniania przy szacowaniu nieruchomości cen aktualnych w czasie, w którym organ prowadzi postępowanie i wydaje decyzję), a po drugie - w ścisłym związku z przepisem art. 156 ust. 3 ustawy). Na powyższą decyzję M. G. wniósł skargę żądając stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w tej sprawie) ewentualnie uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając tym decyzjom naruszenie art. 98a ustawy poprzez ustalenie przedmiotowej opłaty w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na dzień 31 stycznia 2011 r. oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony oraz z przedłożonej przez stronę opinii rzeczoznawcy majątkowego L. H. Skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego L. H. w listopadzie 2011 r., ewentualnie o powołanie biegłego sądowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału oraz wynikającej z tego wysokości opłaty adiacenckiej. Do skargi M. G. dołączył zupełny odpis z księgi wieczystej KW nr [...][...]/6, z którego wynika, że na mocy umowy darowizny, zawartej w dniu 21 maja 2010 r., właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest R. G.. Zdaniem skarżącego to on jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), bowiem nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza niniejszej sprawy dowiodła, że wszystkie warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej wymienione w art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy zostały spełnione. Sąd podniósł następnie, że opłata adiacencka stanowi dochód własny gminy, który może zostać osiągnięty w okresie do 3 lat po dokonaniu podziału. Opłata adiacencka może zostać ustalona jedynie w sytuacji, gdy w wyniku podziału nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazaną opłatą może zostać obciążony jedynie ten podmiot prawa, który w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej jego własność, uzyskał przysporzenie w sferze materialnej. Taki pogląd nie budzi wątpliwości w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z 22 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 21/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 56, uchwała NSA z 9 października 2000, sygn. akt OPK 8/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 15, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt OPS 5/09). Sąd przypomniał, że decyzja z dnia 22 września 2008 r. zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność M. G. stała się ostateczna 8 października 2008 r. Ponieważ w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości opłatę adiacencką powinien uiścić jej właściciel z daty podziału. Wysokość tej opłaty jest pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej ustalonej przez radę gminy. Sporządzenie operatu przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie naliczenia opłaty jest racjonalnie uzasadnione, gdyby z operatu wynikało, że na skutek podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu wartości, to bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009 r., II SA/Ol 581/09). Zdaniem Sądu I instancji analiza akt sprawy dowodzi, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy ze stycznia 2011 r. spełnia wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd omówił treść operatu i podał, że uchwałą Rady Gminy Zabór z dnia 27 marca 2008 r. Nr XIV/88/08 wprowadzono 20% stawkę opłaty adiacenckiej. Do operatu szacunkowego pełnomocnik strony wniósł uwagi, do których autor operatu – rzeczoznawca majątkowy M. S. ustosunkowała się pismem z dnia 25 marca 2011 r., uznając je za niezasadne. W toku postępowania strona, kwestionując ustalenia sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie przedłożyła kontroperatu, pomimo kolejnych, pisemnych deklaracji. Sąd I instancji uznał za słusznie stanowisko organów obu instancji, że za dowód nie mógł być uznany operat szacunkowy z dnia 30 maja 2011r. Dokument ten sporządzony został na potrzeby sprzedaży bądź wniesienia nieruchomości jako aportu, nadto jego treść nie pozwala na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, bowiem określa on wartość nieruchomości jedynie po podziale. Sąd zwrócił uwagę na treść przepisu art. 157 ust. 2 ustawy, w myśl którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Strona, podważając prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, miała możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 i ust. 1a ustawy, z czego nie skorzystała. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut strony, zgodnie z którym przedmiotowy operat szacunkowy nie jest prawidłowy ze względu na datę jego sporządzenia (30 stycznia 2011 r.). W myśl art. 156 ust. 3 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły okoliczności skutkujące wyłączeniem wykorzystania operatu dla potrzeb analizowanej sprawy administracyjnej. Sąd zaznaczył, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie 7 sędziów orzekł, iż upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, w analizowanej sprawie termin powyższy został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. Do okoliczności co do których miałby wypowiedzieć się – w formie przesłuchania w charakterze świadka – M. G., autor operatu szacunkowego ustosunkował się w piśmie z dnia 25 marca 2011 r., organ co do tych kwestii zajął stanowisko. Wnioski zgłoszone w skardze o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego L. H. z listopada 2011 r., ewentualnie o powołanie biegłego sądowego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zostały oddalone. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, takiego charakteru nie ma wnioskowany dowód. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest skarżący, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego – dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego L. H. z listopada 2011 r. oraz wniosku o powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz wynikającej stąd opłaty adiacenckiej, 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż operat z dnia 30 maja 2011 r. został sporządzony na potrzeby sprzedaży bądź wniesienia aportu, a także polegające na przyjęciu, iż jego treść nie zezwala na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, 4) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zasadne jest przyjęcie wyceny nieruchomości na dzień opracowania operatu szacunkowego, tj. 31 stycznia 2011 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym opłatą adiacencką może być obciążony jedynie ten podmiot prawa, który w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej jego własność uzyskał przysporzenie w sferze materialnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości w dacie ustalenia tej opłaty. W przypadku zmiany właściciela nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania tą nieruchomością w ramach prawa własności. Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd wadliwie oddalił jego wnioski dowodowe, gdyż sporne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, a w ostatnim okresie, zwłaszcza w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaobserwować można spadek wartości nieruchomości, co uzasadnia stanowisko o zawyżonej wartości opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w sprawie nie stwierdzono, by wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać tę sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez M. G. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie mógł być uznany za zasadny postawiony na wstępie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podzielonej na wniosek M. G. jest skarżący. Wobec tego, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi wyłączną podstawę powyższego zarzutu, podobnie jak i zarzutu czwartego podnieść należy, że wskazany przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 tej ustawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podzielając powyższe stanowisko, które wyrażono w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09.należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takiej wady. Pamiętać trzeba, że sądy administracyjne w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej nie dokonują co do zasady ustaleń stanu faktycznego w sprawie, gdyż zadanie to należy do obowiązków organów administracji publicznej. Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy może być utożsamiany jedynie z obowiązkiem przytoczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, ich oceną pod względem zgodności z prawem i przedstawieniem stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Jeżeli strona uważa, że wprawdzie Sąd I instancji formalnie wywiązał się ze swojego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne winien zarzut powiązać z naruszeniem innych przepisów postępowania, np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., czego w sprawie nie uczyniono. Taki zarzut może też być uzupełniony poprzez odwołanie się do art. 106 § 3 p.p.s.a. i możliwość przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane wadliwości w sformułowaniu omówionych zarzutów nie wykluczają jednak możliwości ich rozpoznania. Powracając do treści zarzutu pierwszego zauważyć trzeba, że błędne - zdaniem strony - ustalenia stanu faktycznego co do podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej wynikają z przyjętej przez skarżącego interpretacji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia opłaty w powiązaniu z ujawnioną przez skarżącego dopiero w skardze na decyzję z dnia 30 września 2011 r. okolicznością faktyczną w postaci umowy darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. G., co nastąpiło 21 maja 2010 r. Okolicznością niesporną i udokumentowaną w sprawie jest, że właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału (na wniosek właściciela nieruchomości), tj. [...] września 2008 r. był R. G. Po wszczęciu w dniu 24 lutego 2011 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Zabór ([...] sierpnia 2011 r.) nieruchomość w wyniku darowizny z dnia 21 maja 2010 r. zmieniła właściciela. Niezrozumiałym więc jest, że okoliczność ta, którą strona uznaje za istotną w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty, została dopiero ujawniona w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 30 września 2011 r. Jednakże przekonanie skarżącego, że okoliczność ta ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie jest błędne. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA w składzie pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. OPK 21/99, uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 8/00 i wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09) w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości okoliczność, że elementem przesądzającym o dopuszczeniu ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do jej uiszczenia powinien być właściciel nieruchomości z daty zaistnienia wzrostu wartości. W omawianym wyroku podniesiono, że istotą opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości, wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności (obrót nieruchomościami, zmiany cen itd.) Pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na właścicielu nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca jej podział stała się ostateczna skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. Omawiany zarzut nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest z oczywistych względów nieuzasadniony. Przewidziana w tym przepisie możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających – jak wynika z brzmienia ustawy – dotyczy wyłącznie dowodów z dokumentów, jeżeli Sąd uzna, że ich przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wnioskowane przez skarżącego dowody nie mają charakteru, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro powołany przepis dopuszcza wyłącznie możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu, to w żadnym przypadku, nawet gdyby Sąd uznał konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, co w sprawie nie miało miejsca, nie mógłby w tym trybie przeprowadzić dowodu z opinii biegłego czy rzeczoznawcy majątkowego. Kolejny zarzut dotyczył również, jak omówiony na wstępie, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że operat z dnia 30 maja 2011 r. został sporządzony na potrzeby sprzedaży bądź wniesienia aportu, a także że jego treść nie zezwala na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Również ten zarzut nie mógł być uznany za prawidłowo sformułowany z przyczyn przedstawionych przy rozpoznaniu zarzutu pierwszego. Ubocznie zaś zauważyć trzeba, że cel sporządzenia operatu został w nim podany, wady tego operatu, przede wszystkim określenie wartości nieruchomości po podziale bez jednoczesnego określenia tej wartości przed podziałem były od momentu jego przedstawienia w postępowaniu znane stronie, bowiem została o tym powiadomiona przez organ. Zarówno organy jak i Sąd I instancji szczegółowo przedstawiły argumentację co do tej kwestii, którą należało w pełni podzielić. Skarżący, kwestionując sporządzony w sprawie operat, nie przedstawił jednocześnie właściwie sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania kontroperatu, mimo pouczeń organu i kilkakrotnego przedłużania terminu, nie skorzystał też z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zasadnie uznał, że w sprawie nie istnieją podstawy do podważenia operatu szacunkowego z uwagi na datę jego sporządzenia. Wprawdzie operat sporządzony został przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału (art. 98a ust. 1), ale odstęp czasowy jest niewielki, a rzeczoznawca wyjaśnił w niniejszym postępowaniu wszelkie wątpliwe kwestie. Ponadto stwierdzić należy, że operat został wykorzystany w terminie określonym w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jak wcześniej stwierdzono, że operat ten sporządzony został zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w przepisach wykonawczych, a jego wadliwość, mimo twierdzeń strony w tym względzie, nie została wykazana. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zarzuty w niej zawarte nie mogły być uznane za usprawiedliwione.