II OW 125/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Z. z dnia [...], nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Z., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania F. z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...], w sprawie zatwierdzenia uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Ł." Spółka Wodna w likwidacji z siedzibą w Ł. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.jako organ właściwy w sprawie. Działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., Starosta Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. Wniosek dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Decyzja ta zatwierdzała uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Ł." Spółka Wodna w likwidacji w Ł.. W uzasadnieniu wniosku Starosta Z. podał, że za podstawę prawną decyzji Prezydent Miasta Z. wskazał art. 184 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 - tekst jednolity z późn. zm.) powoływanej dalej jako Prawo wodne oraz porozumienie zawarte w Z. G. dnia 1 czerwca 1999 r. pomiędzy Starostą Powiatu Z., a Prezydentem Miasta Z., w sprawie wykonywania statutowych funkcji organu nadzoru i kontroli w stosunku do Spółki Wodnej "Ł.". W pouczeniu Prezydent Miasta Z. wskazał, że od decyzji służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Od tej decyzji Spółka "F." wniosła odwołanie zgodnie ze wspomnianym pouczeniem. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. przekazało odwołanie do rozpoznania Prezydentowi Miasta Z. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż organem nadzoru i kontroli nad działalnością Oczyszczalni Ścieków "Ł." jest Starosta Z., który na mocy porozumienia z dnia 1 czerwca 1999 r. przekazał Prezydentowi Miasta Z. prowadzenie niektórych spraw i działalności decyzyjnej z zakresu swojej właściwości, wymienionych w załączniku do porozumienia, a dotyczących Spółki wodno-ściekowej "Ł.", wynikających z ustawy Prawo wodne. Porozumienie to zostało zmienione aneksem z dnia 15 października 1999 r., w którym rozszerzono zakres przekazywanych spraw. Organ uznał, że z tych względów właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezydent Miasta Z. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka "F." składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało jednak w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] nr [...]. Z tym postanowieniem nie zgodziła się Spółka "F." wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...], nr [...], wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w I instancji. Nadto do postępowania przystąpił Prokurator Okręgowy w Z., który wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Z. oraz poprzedzającego go postanowienia wskazując, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] jest Regionalny Zakład Gospodarki Wodnej we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 904/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] wydane przez SKO w Z. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Kolegium, powołując się na treść tego wyroku podało, iż będąc związanym wskazaniami WSA ustaliło, że Rada Miasta Z. nie wyraziła w formie uchwały zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta Z. porozumienia ze S. w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad Oczyszczalnią Ścieków "Ł." Spółka Wodna z siedzibą w Ł. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznało, że Prezydent Miasta Z. nie posiada prawnie skutecznego umocowania do orzekania w sprawach należących do właściwości S., a tym samym nie jest właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. wydanej w dniu [...]. W związku z powyższym SKO w Z. przekazało sprawę odwołania Staroście Z., jako organowi właściwemu. W ocenie Starosty Z., argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. jaka legła u podstaw postanowienia z dnia [...], jakoby to Starosta Z. był organem właściwym do rozpoznania odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] jest chybiona i nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w przepisach prawa. Dodatkowo, Spółka "F." wystąpiła ze skargą na bezczynność Starosty Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd ten zaś, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 31/11 zobowiązał Starostę Z. do rozpoznania odwołania Spółki "F.". W tej sytuacji Starosta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w którym zarówno Starosta Z. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznały się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania. W piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r., pełnomocnik Spółki "F." przedstawił stanowisko odnoszące się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wnosząc o: 1. wyznaczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, 2. stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...], znak sprawy [...], 3. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak sprawy: [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m. in., że przepis art. 179 ust 4 Prawa wodnego odnosi się do sytuacji, w której uchwała organu spółki wodnej została przez starostę uchylona. Decyzja taka wówczas jest ostateczna, zaś spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Regulacja ta nie ustanawia więc zasady, lecz przeciwnie - wyjątek od ogólnych zasad przewidzianych w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) powoływanej dalej jako u.s.k.o. Zdaniem pełnomocnika Spółki "F.", z przepisów tych wynika jasno, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym starosty (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.) i że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.s.k.o.) kolegium to jest organem właściwym w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji (art. 2 u.s.k.o.). Skoro zatem nie sposób mówić o jakiejkolwiek zasadzie odnoszącej się do wszelkich decyzji starosty dotyczących uchwał organów spółek wodnych, to należy stosować zasadę ogólną, w świetle której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. jest organem właściwym dla rozpatrzenia odwołania "F. " SA z siedzibą w Z. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przedstawionym we wniosku Starosty Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stanem sprawy, Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o zatwierdzeniu czterech uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Ł." Spółka Wodna w likwidacji w Ł. z dnia [...] 1. nr [...] - w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Spółki za okres od [...]., 2. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania likwidacyjnego z procesu likwidacji Oczyszczalnia Ścieków "Ł." Spółki wodnej (w likwidacji), 3. nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium likwidatorowi, 4. nr [...] w sprawie wykreślenia Spółki z katastru wodnego. Od wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta Z., Spółka "F." złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Kolegium uznając się za niewłaściwe, postanowieniem z dnia [...], nr [...], przekazało sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta Z. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółki "F." Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Stało się ono przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który to Sąd – wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 904/09 – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...]. Sąd stwierdził bowiem, że organy nie zbadały, czy Rada Miasta Z. wyraziła w formie uchwały zgodę na zawarcie przez Prezydenta Miasta Z. porozumienia ze Starostą Z. w zakresie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad działalnością Spółki Wodnej Oczyszczalnia Ścieków "Ł." w Ł. Dodatkowo Sąd wskazał, że Kolegium nie dokonało, w niezbędnym zakresie, oceny okoliczności mogących w warunkach rozpatrywanej sprawy skutkować uznaniem wspomnianego porozumienia za ważne i obowiązujące, zwracając przy tym uwagę również na wymóg publikacji tego aktu. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. - po uzyskaniu informacji od Rady Miasta Z., iż w rejestrze uchwał tego organu za lata 1998 - 2002 brak jest uchwały w sprawie wyrażenia przez Radę zgody na zawarcie przez Prezydenta Miasta Z. porozumienia ze Starostą Z. w sprawie prowadzenia spraw nadzoru i kontroli nad Oczyszczalnią Ścieków "Ł." Spółka Wodna z/s w Ł. - przekazało (postanowieniem z dnia [...] nr [...]) sprawę z odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Staroście Z. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, uzyskało zatem walor ostateczności. Wobec nierozpoznania przez Starostę Z. wspomnianego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z., Spółka "F." wystąpiła - po bezskutecznym wniesieniu zażalenia do SKO - ze skargą na bezczynność Starosty Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd ten, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 31/11 zobowiązał Starostę Z. do rozpoznania odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], w terminie 14 dni od doręczenia mu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie; 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący; 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracji, niż organ przekazujący. Z uwagi na chęć uwolnienia się od ewentualnego zarzutu bezczynności - po wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2011 r. - Starosta Z. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie negatywnego sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organem właściwym do rozpoznania odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Ł." Spółka Wodna w likwidacji z siedzibą w Ł. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Wspomniana decyzja zatwierdzająca nie jest bowiem decyzją wydaną na podstawie art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 - tekst jednolity z późn. zm.). W świetle tego przepisu zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (ust. 2). Starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu starosta jest organem właściwym do orzekania w całości lub części o nieważności uchwał organów spółki wodnej. A zatem kompetencja orzecznicza starosty została, zgodnie z tym przepisem, ograniczona wyłącznie do tego typu decyzji administracyjnych. Należy zatem przyjąć, że do wskazania organu właściwego dla rozpatrzenia odwołania od innego rodzaju decyzji administracyjnej, niż decyzja, o której mowa w art. 179 ust. 2 Prawa wodnego, znajduje zastosowanie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w świetle którego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jak wspomniano, w tej sprawie przepisem szczegółowym nie jest art. 179 Prawa Wodnego, nie istnieją również inne przepisy o takim charakterze, a zatem należy zastosować drogę odwoławczą przewidzianą na gruncie art. 17 pkt 1 k.p.a. Stąd też to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. jest organem właściwym do rozpoznania odwołania Spółki "F." od decyzji Prezydenta Miasta Z.z dnia [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Ł." Spółka Wodna w likwidacji z siedzibą w Ł. Odnosząc się dodatkowo do pozostałych dwóch wniosków zawartych w piśmie pełnomocnika Spółki "F." z dnia [...], dotyczących stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...], znak sprawy [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Z.z dnia [...], znak sprawy: [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestia nieważności objętych wnioskiem pełnomocnika aktów administracyjnych nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Wnioski dotyczące stwierdzenia nieważności nie mieszczą się bowiem w materialnych granicach sprawy dotyczącej negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Z., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. Ewentualne wnioski w tym zakresie mogą zostać złożone przez uprawnione podmioty do właściwych organów administracji, o których mowa w art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.