II SA/Wa 2062/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Anna Mierzejewska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska – oddala skargę – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odwołaniu A. P. ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dniem 30 czerwca 2011 r., w części daty odwołania ze stanowiska i orzekł o nowej dacie odwołania ze stanowiska na dzień 29 lipca 2011 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. P. w dniu 23 maja 2011 r. skierował do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismo, zawierające prośbę o rozważenie przez organ możliwości przeniesienia go do dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...]. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, pismem z dnia 25 maja 2011 r. poinformował A. P. o negatywnym rozpatrzeniu złożonej przez niego prośby. Niezależnie od tego Rzecznik Prasowy [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, w komunikacie z dnia 23 maja 2011 r. zawarł informację, że Zastępca Komendanta Powiatowego PSP w [...] oddał się do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego PSP, który negatywnie rozpatrzył raport w tej sprawie i zdecydował o odwołaniu A. P. ze stanowiska z dniem 30 czerwca 2011 r. Następnie wnioskiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], o odwołanie A. P. ze stanowiska Zastępcy Komendanta PSP w [...]. We wniosku tym organ wskazał na trwający w jednostce konflikt. Podniósł przy tym, że spotkania z załogą oraz próby mediacji ze związkami zawodowymi i kadrą jednostki nie doprowadziły do załagodzenia sytuacji, tym samym stwierdził brak możliwości dalszej współpracy z zastępcą. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 5 i art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) odwołał A. P. ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dniem 30 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 31 a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, podał, że strażak pełniący służbę na stanowisku zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Wskazał też, że podstawą odwołania A. P. ze stanowiska był wniosek Komendanta Powiatowego PSP w [...], w którym organ ten wskazał na okoliczność braku możliwości dalszej współpracy z powodu trwającego konfliktu pomiędzy załogą jednostki, a Zastępcą Komendanta. Uznał też, że Komendant Powiatowy PSP wykorzystał uprawnienia do doboru swojego zastępcy przysługujące mu na mocy art. 13 ust. 5 pow. ustawy o PSP. W odwołaniu od tej decyzji A. P. podniósł, że faktycznie decyzja o odwołaniu go ze stanowiska zapadła już 23 maja 2011 r., o czym świadczy komunikat w tej sprawie z tego właśnie dnia. Zaprzeczył przy tym, jakoby był źródłem konfliktu w jednostce. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że decyzja zawiera właściwą podstawę prawną, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wydana została przez właściwy organ. Wyjaśnił ponadto, nawiązując do odwołania, że zarzut obrazy przepisów art. 5 § 1 i 2 k.p.k. jest nieuzasadniony, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania procedura karna, określona w Kodeksie postępowania karnego. Wskazał też, że wydana decyzja nie odnosi się do toczącego postępowania dyscyplinarnego. Podniósł ponadto, że okoliczność złożenia przez skarżącego prośby o przeniesienie do dyspozycji świadczy o tym, że sam zainteresowany był świadomy sytuacji istniejącej w jednostce i konieczności zmiany miejsca pełnienia służby. Odnosząc się zaś do zarzutu wcześniejszego wszczęcia postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska, organ stwierdził, że nie jest uzasadniony, bowiem 23 maja 2011 r. Komendant Powiatowy PSP w [...] przeprowadził rozmowę z A. P. i poinformował go o zamiarze odwołania ze stanowiska. Natomiast komunikat rzecznika prasowego [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP i określenie w nim, że Komendant zdecydował o odwołaniu ze stanowiska nie ma to żadnego wpływu na tok postępowania i wydaną decyzję. Organ II instancji podniósł, że określenia ustawowe dotyczące odwołania strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania świadczą jednoznacznie o dużej uznaniowości przełożonych w tym zakresie. Podał, że zbędne jest przy tym prowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być subiektywna ocena organu uprawnionego do odwołania, gdyż stosunek służbowy strażaka z powołania jest oparty na zaufaniu, przy czym utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Zaznaczył, że odwołanie strażaka ze stanowiska z powołania nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego, a strażak zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko, dla którego ustawa nie przewiduje powołania. Organ wskazał również, że był zobowiązany decyzją do ustalenia nowego terminu odwołania ze stanowiska na dzień 29 lipca 2011 r. ze względu na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie procedur i obowiązków spoczywających na [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] określonych w art. 13 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że tryb odwołania ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP jest określony w art. 13 ust. 5 ustawy o PSP. Tymczasem, faktyczna decyzja została podjęta przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] w dniu 23 maja 2011 roku, tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Decyzja ta została podana do publicznej wiadomości w dniu 23 maja 2011 r. w formie komunikatu przekazanego mediom oraz przesłanego do wszystkich komendantów powiatowych PSP województwa [...]. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem [...] Komendanta PSP przy rozpatrywaniu wniosku Komendanta Powiatowego PSP było zbadanie, czy wniosek jest zasadny. Czynności takich [...] Komendant Wojewódzki PSP nie podjął. Ponadto skarżący podniósł, że nie brał w postępowaniu administracyjnym udziału, ponieważ [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie zapewnił mu takiej możliwości. Skarżący wskazał ponadto, że powoływana przez organ odwoławczy rozmowa przeprowadzona w dniu 23 maja 2011 r. nie miała miejsca. Zdaniem skarżącego organ I instancji i organ odwoławczy naruszyły obowiązki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. wydały decyzję przed przeprowadzeniem postępowania w sprawie (art. 61 K.p.a.), nie zapewniono mu jako stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.), dokonano błędnej oceny stanu faktycznego, nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Organ podał również, że w decyzji błędnie podano, że rozmowę, która miała miejsce ze skarżącym w dniu 23 maja 2011 r. przeprowadził [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] nie zaś Komendant Powiatowy PSP w [...]. Organ wskazał, że była to jedynie oczywista pomyłka pisarska, która nie miała żadnego wpływu na dalszy tok sprawy. Organ podał też, że wprawdzie z rozmowy nie sporządzono od razu notatki, ale po wpłynięciu sprawy do Sądu, naczelnik Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej PSP w [...] w dniu 31 sierpnia 2011 r. sporządził notatkę służbową, z której wynika kto przeprowadził rozmowę i jakie dokonano ustalenia. Ponadto, odniósł się również do komunikatu rzecznika prasowego, uznając go za przedwczesny i nie stanowiący rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 13 ust. 5 oraz art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej i odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast w myśl art. 31a ust. 1 ustawy o PSP, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z ust. 2 tego art. odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego. Brzmienie art. 31a ust. 1 ustawy o PSP wskazuje, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowości w wydawaniu decyzji przez uprawniony organ, co oznacza, że nie ma przy tym wymogu aby istniały ku temu szczególne przesłanki, czy powody odwołania. Podkreślić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Natomiast brak przesłanek, którymi powinien kierować się organ, odwołując strażaka ze stanowiska, uniemożliwia Sądowi jej weryfikację. Utrudnione jest również kontrolowanie decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego, zważywszy że decyzja ta może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie, natomiast brak przesłanek, które określałyby możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 324/06), w którym NSA wskazał, iż stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie, dodając iż brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten oparty jest na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie, przy czym utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można jej jednak zakwestionować w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. W rozpoznawanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] decyzję o odwołaniu A. P. ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w [...] uzasadnił okolicznością braku możliwości dalszej współpracy z powodu trwającego konfliktu pomiędzy załogą Komendy Powiatowej PSP w A. a funkcjonariuszem. Potwierdzeniem tego konfliktu jest znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek Komendanta Powiatowego Komendy Powiatowej PSP w [...] (powołanego z dniem 15 kwietnia 2011 r.) z dnia 7 czerwca 2011 r., w którym wskazuje on, że zarówno Komendantowi Powiatowemu jak i jego zastępcy załoga przedstawiła votum nieufności. Organ wskazał, że konflikt między załogą a byłym Komendantem Powiatowym i jego zastępcą został częściowo zażegnany w momencie przejścia Komendanta na zaopatrzenie emerytalne. Natomiast konflikt między załogą komendy a zastępcą Komendanta Powiatowego w dalszym ciągu trwa. Pomimo wielokrotnych spotkań z załogą i licznych prób mediacji ze związkami zawodowymi oraz kadrą komendy, nie udało się doprowadzić do złagodzenia sytuacji. Podał też, że załoga nie widzi szans współpracy z Zastępcą Komendanta i żąda natychmiastowego odsunięcia go od pełnionych przez niego obowiązków służbowych. Wskazał, że jedną z form protestu była odmowa udziału strażaków w Powiatowych Obchodach Dnia Strażaka w tamtejszej komendzie. Zdaniem Sądu wskazać ponadto należy, że potwierdzeniem istniejącego konfliktu w tej placówce PSP jest fakt złożenia przez samego skarżącego prośby z dnia 23 maja 2011 r. o przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], z uwagi na dobro służby, a także z uwagi na prestiż Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe, w ocenie Sądu, mogło stanowić przyczynę uznania, zarówno przez organ I, jak i II instancji, iż skarżący utracił zaufanie przełożonych. Znajduje to potwierdzenie zarówno w treści decyzji organu I jak II instancji. Spełnione zostały tym samym przesłanki, zawarte w art. 31a ustawy o PSP. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił również zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 13 ust. 5 ustawy o PSP. [...] Wojewódzki Komendant PSP w [...], podjął bowiem decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska, po wpłynięciu do niego wniosku Komendanta Powiatowego PSP w [...], w dniu 7 czerwca 2011 r., o czym świadczy pieczęć organu I instancji, umieszczona na wskazanym wyżej wniosku o odwołanie Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Zgodnie z treścią art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast w myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ wyjaśnił okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również właściwie uzasadnił swoją decyzję. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie go udziału w postępowaniu wskazać należy, że Sąd nie podziela tego zarzutu, szczególnie w sytuacji, gdy [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] przeprowadził ze skarżącym w dniu 23 maja 2011 r. rozmowę w obecności Naczelnika Wydziału Kadr PSP. Jak wynika z notatki sporządzonej na tę okoliczność, organ poinformował skarżącego zarówno o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego prośby o przeniesienie go do dyspozycji, jak również o zamiarze odwołania go ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Wprawdzie wskazana notatka sporządzona została z datą późniejszą (31 sierpnia 2011 r.), niemniej jednak jej wiarygodność nie została zakwestionowana przez skarżącego w sposób przewidziany prawem. Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje również fakt, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji błędnie wskazano, że rozmowę taką przeprowadził ze skarżącym Komendant Powiatowy PSP w [...], nie zaś [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...]. Jak wynika bowiem z całości akt postępowania naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego uznania przez organ jako "niezręczność" oceny komunikatu rzecznika prasowego to wskazać należy, że komunikat ten nie ma znaczenia prawnego i pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy również, że organ prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w zakresie daty odwołania skarżącego ze stanowiska i ustalając nową datę na dzień 29 lipca 2011 r. Wskazać bowiem należy, że jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji, strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; Komentarz do art. 130 K.p.a.). W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji niedostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Termin zatem orzeczonego odwołania ze stanowiska nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. W sprawie bezspornym jest, iż Komendant Główny PSP decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. określił nową datę odwołania A. P. ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w [...] na dzień 29 lipca 2011 r. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.