II GSK 960/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1991/11 w sprawie ze skargi Ośrodka Transportu Leśnego w G. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [....] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 lipca 2011 r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony [....] kwotę 1347,74 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [....] marca 2011 r. na drodze powiatowej w miejscowości M., na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 8 t dokonano kontroli pojazdu marki [....] wraz z naczepą marki [....], kierowanego przez [....]. Zespołem pojazdów wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy (przewóz drewna z miejscowości [....]). Pojazd został zważony na punkcie przystosowanym do statycznych ważeń pojazdów, znajdującym się przy drodze powiatowej nr [....] , w miejscowości M. W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu dokonanego za pomocą elektormechanicznych nieautomatycznych przenośnych wag do pomiarów statycznych o nr fabrycznych: [....] , stwierdzono przekroczenie nacisków osi i masy całkowitej na: osi pierwszej pojedynczej nienapędowej przyczepy o 3,07 t, zaś na drugiej pojedynczej osi nienapędowej przyczepy o 3,47 t, podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego o 8,73 t. Stwierdzono także, że masa całkowita pojazdu wynosi 53,51 t. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia 7 września 2010 r., którym zatwierdzono stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych przenośnych wag do pomiarów statycznych o nr seryjnym [....] . Wagi posiadały ważne świadectwo zgodności wydane przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii dnia 21 grudnia 2009 r. na podstawie Dyrektywy WE nr 90/384/EWG, która została wdrożona do polskiego prawa rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23). Termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności, wynosi 3 lata, stosownie do lp. 7 załącznika nr 6, tabela nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z 7.01.2008 r. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 maja 2011 r., na podstawie art. 13g ust. 1 u.d.p. oraz lp. 6.9 lit. d) i e) oraz lp. 6.1 lit. d) i e) oraz lp. 9.6 lit. c) załącznika nr 2 do u.d.p., wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 28.620,00 zł, gdyż: podczas kontroli zespołu pojazdów stwierdzono: - nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego: 23,23 t – przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 8,73 t, - nacisk pierwszej pojedynczej osi nienapędowej przyczepy: 11,07 t – przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 3,07 t, - nacisk drugiej pojedynczej osi nienapędowej przyczepy: 11,47 t – przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 3,47 t. Nadto, łączna masa zespołu pojazdów podczas kontroli wyniosła 53,51 t., podczas gdy dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów nie powinna przekraczać 40 t. Po rozpatrzeniu odwołania [....], Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 28 lipca 2011 r., Nr [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., nazywanej dalej "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1b pkt 1, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p.") oraz lp. 6 pkt 1lit. d) i e), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 6 lit. c) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że proces ważenia może być przeprowadzony na co najmniej dwa sposoby: jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kołami (i pod wszystkimi osiami) bądź ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu (oś w znaczeniu faktycznym, tj. bez względu na odległość między osiami składowymi w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia). W takim przypadku każda oś jest ważona osobno. Dwie wagi umieszczane są pod kołami aktualnie ważonej osi. Następnie zsumowanie nacisków tych osi daje nacisk na osie wielokrotne oraz DMC. To, że w instrukcji zaleca się ważenie równoczesne nie oznacza, że instrukcja nie dopuszcza od takiego sposobu dokonywania pomiarów odstępstw. Jeżeli równoczesne ważenie nie jest możliwe wówczas należy pod koła podłożyć tzw. ślepe podkładki (nr 2.4. instrukcji). Podkładki te można wyeliminować jeśli wagi zostaną umieszczone we wnękach w nawierzchni tak, że ich płyta znajdzie się na poziomie drogi (uwaga 2 do nr 2.4. instrukcji). Taki sposób ważenia, stosuje Inspekcja transportu drogowego podczas pomiarów masy całkowitej pojazdu oraz nacisków kół pojazdu. Pojazd jest ważony przy pomocy dwóch wag umieszczonych w dołach fundamentowych. Stanowisko do ważenia pojazdów jest zatwierdzone przez zarządcę drogi po dokonaniu pomiarów geodezyjnych, a wagi posiadają aktualne legalizacje. Pomiar wygląda w ten sposób, że pojazd najeżdża po kolei poszczególnymi osiami na parę wag. Wyniki pomiarów poszczególnych osi są sumowane, w wyniku czego otrzymuje się naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Sumowanie odbywa się automatycznie przy pomocy programu dostarczonego wraz z wagami przez producenta. GITD podniósł, że wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, jak i miejsca, w których mogą one się znajdować muszą odpowiadać dość surowym rygorom technicznym, gdyż cała procedura ważenia odbywa się bez zatrzymywania pojazdów. Tymczasem ważenia dokonano nieautomatycznymi wagami przenośnymi do pomiarów statycznych; w trakcie którego pojazd znajdujący się na wadze jest unieruchomiony. Miejsce ważenia w miejscowości Miechów, gdzie dokonano ważenia kontrolowanego pojazdu, w zakresie spadków podłużnych i poprzecznych oraz równości odpowiada wymogom przewidzianym w § 8 rozporządzenia z 25.09.2007 r. Potwierdzeniem powyższego jest protokół z pomiaru pochylenia terenu z dnia 7 września 2010 r. Stanowisko to spełniało wszystkie wymagania określone w instrukcji producenta wag. Organ podał, że praktyka odejmowania od wyników ważenia 200 kg i 2%, nie wynika z żadnych przepisów, ani też z instrukcji wag stosowanych do pomiarów. Ukształtowała się ona w trakcie wieloletniej praktyki dokonywania pomiarów przez organy kontrolne (jeszcze przed powstaniem Inspekcji Transportu Drogowego). Miała ona na celu uzyskanie najbardziej wiarygodnych wyników, uwzględniających fakt występowania na miejscu ważenia dopuszczalnych pochyleń terenu. Rozwiązanie to sprawia zresztą że ostateczne wyniki pomiarów, będące podstawą do określenia wysokości kar, są niższe od wskazań wag. W rezultacie nakładane są niższe kary pieniężne. Natomiast w zakresie błędu pomiaru wskazać należy, że jest on sprawdzany podczas kontroli metrologicznej i jest uwzględniany w wyniku generowanym przez wagę. Różnica między dwoma pomiarami nie jest tożsama z błędem pomiaru sprawdzanym podczas kontroli metrologicznej. Każde zaś ważenie jest niepowtarzalne, ze względu na inne ustawienia kół pojazdu. Organ odwoławczy, nawiązując do pisma GUM z dnia 14 kwietnia 2011 r., na który powołała się strona, podkreślił, że z pisma nie wynika wprost, że wagi typu SAW 10 nie powinno używać się do wyznaczania DMC pojazdu, a już tym bardziej, że nie wolno tymi wagami wyznaczać nacisków osi wielokrotnych. W powyższym piśmie powołano się na zapis w świadectwie zatwierdzenia typu, iż "wag tego typu nie można stosować w rozliczeniach". Zdaniem organu odwoławczego nie oznacza to, iż nie można tymi wagami wyznaczać DMC pojazdu. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że w trakcie kontroli doszło do naruszenia przepisów postępowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy, ale które przy dalszej nieprawidłowej praktyce organu mogą prowadzić do istotnego naruszenia prawa. W świetle art. 76 ustawy o transporcie drogowym protokół kontroli jest obrazem przebiegu kontroli i w nim powinny znaleźć się elementy, które decydują o ustaleniach przeprowadzonej kontroli. Zatem ujmowanie elementów z protokołu w innych dokumentach, jak wniosek o powtórne ważenie stanowi naruszenie art. 76 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślenia wymaga, że do protokołu strona może wnosić zastrzeżenia. Ponadto żaden z przepisów nie nakłada na stronę obowiązku uzasadniania żądania powtórnego zważenia ładunku. Przepis § 7 rozporządzenia z 31.01.2008 r. dopuszcza powtarzalność ważenia. Sąd I Instancji uznał także, że organ dokonał ustaleń, gdy chodzi o czynności ważenia z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a., co następnie nie zostało należycie uzasadnione w zaskarżonej decyzji, co z kolei naruszało art. 107 § 3 k.p.a. Organ przyjął, że przy pomocy wag SAW 10C/II można było dokonać pomiaru nacisków osi, zarówno pojedynczych, jak i wielokrotnych, a także pomiaru masy całkowitej pojazdu. Organ nie odniósł się do argumentów strony, że ze świadectwa homologacji, jak i instrukcji obsługi wynikało, że wagi tego typu służą do pomiaru nacisku kół i osi. Wagi te mogłyby być eksploatowane także przy pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych, gdyby podczas jednej procedury użyto ich w grupach od 4 do 6 wag. Skoro używano dwóch wag w trakcie kontroli, to można było dokonywać pomiaru nacisków kół i osi, pod warunkiem ustawienia wag i dokonywania ważenia w sposób wskazany w instrukcji. W ocenie Sądu należało można było dokonywać pomiaru nacisków podwójnych osi przy użyciu jedynie dwóch wag, co wynikało z instrukcji obsługi oraz świadectwa homologacji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kolejną kwestią podważającą prawidłowość funkcjonowania wag było wykazywanie przez nie wyników przekraczających tzw. błędy graniczne wskazań. Podawane przez stronę wartości wynikały z rozporządzenia z 31.01.2008 r. i załącznika do tego aktu. Odnosiły się do legalizacji ponownej wag nieautomatycznych. Strona jest jednak niekonsekwentna, gdyż jednocześnie odwołuje się do instrukcji obsługi wag, która dopuszcza możliwość powstawania błędów w pomiarach, chociażby z powodu nachylenia terenu, na którym ważony jest pojazd. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie pomniejszył uzyskane wyniki ważenia. Przyjęty sposób obliczania wyników powinien był porównać z danymi zawartymi w instrukcji obsługi wagi w tabeli (str. 64 akt adm.) i przyjąć wartości korzystniejsze dla strony. Opisanych działań nie podjął, mimo że strona kwestionowała sposób pomiaru. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że wobec zakwestionowania przez stronę prawidłowości procesu ważenia, organ powinien wykazać, że ważenie przebiegało w sposób zgodny z instrukcją użytkowania wag. Nieustalenie prawidłowości sposobu ważenia stanowi nieustalenie okoliczności mającej istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Wadliwe ważenie może skutkować wadliwym wynikiem ważenia. W tym stanie rzeczy niewykazanie, że ważenie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag stanowi niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla sprawy i narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyjaśni czy ważenie odbyło się w sposób zgodny z zaleceniami producenta wag i instrukcją obsługi wagi, świadectwem homologacji, gwarantujący prawidłowość wyniku ważenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. ,w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji rozpoznając sprawę nie wykazały, że ważenie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag, w związku z czym w ocenie Sądu I instancji organy administracji dokonały niepełnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie co skutkowało niewłaściwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto, że nie umotywowały w sposób staranny swojego stanowiska, w sytuacji gdy postępowanie organów administracji było prawidłowe i doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Zdaniem GITD zachowanie wszystkich wymogów ważenia kontrolowanego pojazdu samochodowego potwierdza protokół kontroli, który został podpisany przez stronę bez wnoszenia uwag. Protokół ten korzysta z przymiotu dokumentu urzędowego potwierdzającego prawdziwość danych w nim zawartych. Tym samym organy administracji prowadziły postępowanie w sprawie w sposób rzetelny, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjna [....] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w powyższych granicach nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarzucanych przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niewątpliwie w myśl zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości procesu ważenia mogą być usunięte wyłącznie w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na możliwości usunięcia wątpliwości i należycie je uzasadnił. Powyższa ocena nie wyklucza tego, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zostanie wykazane w inny sposób, że ważenie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag W tym kontekście należy odczytywać stanowisko Sądu I instancji w zakresie czy ważenie odbyło się w sposób zgodny z zaleceniami producenta wag, instrukcją obsługi wagi, czy świadectwem homologacji. W tym też względzie zalecił Sąd, w jaki sposób organ winien przeprowadzić ważenie pojazdów. Tymczasem przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sposób ważenia pojazdów nie gwarantował prawidłowości wyniku ważenia. W tym też względzie Sąd I instancji zlecił, by ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne, w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniu strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji wykazał, że ważenie nie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag. W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji organy administracji dokonały niepełnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, co skutkowało niewłaściwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, należy się zgodzić z Sądem I instancji w tym zakresie, że organy nie umotywowały w sposób staranny swojego stanowiska, a w tym stanie rzeczy niewykazanie, że ważenie odbywało się zgodnie z wymogami instrukcji użytkowania wag stanowi niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla sprawy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów, nie ma więc żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że kontrolując zgodność z prawem wydanego wyroku, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej stanowczo podkreślić należy, że prawidłowo operując na podstawie akt sprawy oraz w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia, którym było wymienione powyżej postanowienie kwestionowane przez stronę, Sąd I instancji prawidłowo za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie przyjął te wymienione powyżej okoliczności, które miały istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego Skargę kasacyjną oddalono z wymienionych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a.