II OSK 695/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 04 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2835/11 odrzucającego skargę J. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r. Nr 493/11 w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. (data stempla pocztowego) J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r., nr 493/11, którym organ odwoławczy stwierdził wniesienie przez skarżącego odwołania, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2011 r. nr IVOT/11/2011, nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki obiektu konstrukcji stalowej szkieletowej w kształcie 3/3 koła o wysokości 5,0 m, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, nastąpiło z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo upływu ponad pół roku od dnia wydania zaskarżonego postanowienia, skarga została złożona z zachowaniem 30 - dniowego terminu, ponieważ zaskarżony akt nie został skarżącemu skutecznie doręczony. Skarżący wskazał także, że o wydaniu przedmiotowego postanowienia dowiedział się dopiero w dniu 8 listopada 2011 r., tj. w dniu, gdy jego pełnomocnik uzyskał jego fotokopię w siedzibie organu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 stycznia 1012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") odrzucił skargę J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r. nr 493/11 w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze zwrotu listu poleconego znajdującego się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy przesyłka, zawierająca postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r., Nr 493/11 była dwukrotnie awizowana (w dniu 8 kwietnia 2011 r. i w dniu 14 kwietnia 2011 r.) i z datą 23 kwietnia 2011 r., z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie, nastąpił jej zwrot do nadawcy. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że 30-dniowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 23 maja 2011 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że doręczenie powyższego postanowienia drogą pocztową, w drodze tzw. doręczenia zastępczego, nie było skuteczne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 44 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) dla skuteczności doręczenia w tym trybie konieczne jest pozostawienie przez pracownika poczty informacji dla adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (tzw. awizo) w terminie 7 dni, umieszczając ją w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. pierwsze awizo skarżący otrzymał w dniu 8 kwietnia 2011 r., o czym świadczy zamieszczona na kopercie przesyłki adnotacja "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce". Przesyłka została awizowana powtórnie w dniu 14 kwietnia 2011 r. z adnotacją "awizowano powtórnie za potwierdzeniem odbioru". Sąd zwrócił uwagę na to, że powtórne awizo dokonane zostało przedwcześnie, bo już po upływie pięciu dni od daty pierwszego awiza, jednak uznał, iż okoliczność ta nie wpływa na ocenę skuteczności doręczenia. Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie (tak też NSA w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1371/10, Lex nr 737484). Zwrot przesyłki nastąpił w dniu 23 kwietnia 2011 r., a zatem po upływie pełnych 14 dni. Sąd I instancji wskazał, że powyższe oznacza, ze przesyłka została skutecznie doręczona w dniu 22 kwietnia 2011 r. Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że J. G. skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r., nr 493/11 wniósł do organu w dniu 23 listopada 2011 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a zatem ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu. Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut skargi, iż doręczenie zastępcze nie było w niniejszej sprawie skuteczne, tym samym, skarga złożona została po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. G. reprezentowany przez radcę prawnego U. O. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a i w zw. z art. 44 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 42 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że skarga na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., nr 493/11 podlega odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu w sytuacji gdy: a) doręczenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., przez awizo tj. w trybie art. 44 k.p.a., nie może być uznane za skuteczne z uwagi na niewyczerpanie wcześniej procedury doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. i 42 k.p.a. oraz z uwagi na brak ścisłego udokumentowania dokonania wszystkich ustanowionych w art. 44 k.p.c., czynności doręczyciela b) doręczenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., nr 493/11, zostało skutecznie dokonane dopiero dnia 8 listopada 2011 r., przez wydanie pełnomocnikowi skarżącego fotokopii postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011 r. - naruszenie 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 43 k.p.a. i art. 42 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.c., art. 80 k.p.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do argumentów podnoszonych w skardze. - naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego wskutek uchybień procesowych; - naruszenia przez Sąd I Instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 44 k.p.a., 43 k.p.a. i 42 k.p.a. - brania przez niego udziału w istotnej części postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Jednocześnie, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, nr IVOT/11/2011 z dnia 7 stycznia 2011r., o dokonaniu całkowitej rozbiórki altany - konstrukcji stalowej szkieletowej w kształcie 3A koła o wysokości 5m wybudowanej na nieruchomości przy ul. [...], z uwagi na niebezpieczeństwo znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wywołanych wykonaniem nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosowanie zasad instytucji doręczenia zastępczego powinno być przestrzegane ściśle, a uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że niemożliwe było pozostawienie przesyłki wraz z postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., sąsiadowi skarżącego lub dozorcy budynku, w którym skarżący mieszka. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że doręczyciel nawet nie próbował doręczyć przedmiotowego postanowienia sąsiadowi skarżącego lub dozorcy budynku. Podniesiono, iż tylko przypadku niemożności doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy (art. 43 k.p.a.) możliwe jest zastosowanie trybu doręczenia z art. 44 k.p.a. Zdaniem skarżącego adnotacja doręczyciela na kopercie zawierająca jedynie wskazanie "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce", "awizowano powtórnie 14.04.2011 za potwierdzeniem odbioru" bez wskazania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie daje podstaw do uznania postanowienia nr 493/11, z dnia 29 marca 2011. za doręczone przez awizo tj. w trybie art. 44 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego uznać należy, że postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., zostało doręczone pełnomocnikowi J. G., dnia 8 listopada 2011r., co oznacza, że termin do wniesienia skargi na postanowienie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2011r., rozpoczął swój bieg dnia 9 listopada 2011r. Tym samym wbrew ustaleniom Sądu I instancji, 30-dniowy termin na wniesienie skargi na w/w postanowienie, został zachowany gdyż termin do wniesienia skargi upływał dopiero dnia 8 grudnia 2011r., a skarżący wniósł skargę dnia 23 listopada 2011r. Brak było więc podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i odrzucenia skargi skarżącego jako wniesionej po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 ). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie przepisanego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k. p. a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00, publ. OSNAPiUS 2001/19/574). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. Z adnotacji poczty na przesyłce, która zawierała postanowienie wynika, iż po raz pierwszy awizowano ją w dniu 8 kwietnia 2011 r. drugie awizo nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2011 r., a zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 23 kwietnia 2011 r. Stwierdzić należy, iż mimo tego, że przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni i była dwukrotnie awizowana, to jednak jak wynika z koperty przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza jak również podpisu listonosza. Nadto podkreślić należy, że powtórne zawiadomienie pozostawiono w terminie 6 dni od zawiadomienia pierwszego, to tym samym naruszono wymóg określony w treści art. 44 § 2 k.p.a. Zatem nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Tym samym jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a i w zw. z art. 44 k.p.a., art. 43 k.p.a., art. 42 k.p.a., bowiem Sąd I instancji nie dokonał prawidłowego zastosowania wskazanych przepisów. Mając na uwadze, to że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jedynie kwestię formalną dotyczącą odrzucenia skargi to Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien odnieść się do wniosku zawartego w skardze dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr IVOT/11/2011 z dnia 7 stycznia 2011 r., bowiem ta kwestia nie została do tej pory rozstrzygnięta. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Wyjaśnić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi.