II OSK 1336/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 839/11 w sprawie ze skargi I. J. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 839/11 oddalił skargę I. J. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanym po rozpatrzeniu zażalenia I.J., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a., art. 18, art. 20 § 1 pkt 4, art. 23 § 1, art. 119, art. 120 § 1 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), dalej u.p.e.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], nakładające na zobowiązaną – I.J. grzywnę w wysokości 276174,40 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] (obecnie dz. nr [...] obręb [...]) bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał I. J. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w M., na terenie działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2830/02 oddalił skargę I. J. na ww. decyzję. Ponieważ zobowiązana nie wykonała dobrowolnie obowiązku określonego w powyższej decyzji, PINB w G. upomnieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], doręczonym zobowiązanej w dniu 9 grudnia 2002 r. wezwał ją do wykonania nakazanej rozbiórki. Pomimo upomnienia zobowiązana nadal nie wykonała nakazanej rozbiórki, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej w dniu 9 maja 2011 r. tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz przytoczone na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu grzywny. Na powyższe postanowienie zobowiązana złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że egzekwowana decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy działki nr [...] oraz nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w M. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. zatwierdził podział przedmiotowej działki na dwie odrębne działki o numerach [...] i [...], co powoduje, że obowiązek określony w tytule wykonawczym przestał istnieć po wydaniu decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. O nieistnieniu obowiązku, a tym samym o niewykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. - zdaniem skarżącej świadczy - także to, iż decyzja ta zobowiązuje do rozbiórki obiektu znajdującego się przy ul. [...] w M. Tymczasem nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest przy ul. [...], co potwierdza zawiadomienie z Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2000 r., jak też wypis z ewidencji gruntów z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. zawiera zatem zarówno niewłaściwe oznaczenie miejsca położenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, jak i niewłaściwe oznaczenie działki gruntu, a co za tym idzie - dotyczy obowiązku, który nie istnieje. Obowiązek, będący przedmiotem egzekucji, został określony niezgodnie z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Decyzja ta oraz zaskarżone postanowienie i tytuł wykonawczy różnią się bowiem co do osoby zobowiązanego oraz co do numeru działki, na której znajduje się budynek mający być przedmiotem rozbiórki, a także co do adresu tej działki. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 i 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, bądź jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Postępowanie egzekucyjne w sprawie powinno więc być umorzone. Ponadto w przedmiotowej sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku, gdyż działka nr [...], której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., jak również powstała z niej działka nr [...] nie znajdują się w posiadaniu adresata obowiązku określonego w zaskarżonym postanowieniu oraz w załączonym do niego tytule wykonawczym. Zobowiązana nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek prac na terenie dawnej działki nr [...] z uwagi na to, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym jej córek, a budynki znajdujące się na tej działce są ich własnością. Także zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest dla skarżącej zbyt uciążliwy, gdyż nie posiada ona środków finansowych umożliwiających zastosowanie się do niego. Odnosząc się do powyższych zarzutów i argumentacji zażalenia Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu - grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego zobowiązana nie wykonała dobrowolnie, pomimo upomnienia. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jest więc zasadne i zgodne z przepisami prawa. Z zapisów w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2002 r. oraz załączonych do niego fotografii wynika, że nakazem rozbiórki objęty jest obiekt budowlany z częściowo wykonaną więźbą dachową, czyli budynek w stanie budowy. Zgodnie z przepisem art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny w celu przymuszenia, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Do obliczenia kwoty grzywny zastosować więc należy ostatnią cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, jaka została ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie jest to cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalona za IV kwartał 2010 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 28 lutego 2011 r., nr 3, poz. 11, wynosząca 3979 złotych. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, zgodnie z wymiarami podanymi na szkicu sporządzonym w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2002 r. wynosi: 28,80 m x 12,05 = 347,04 m2. Wysokość grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie powinna więc wynosić: 347,04 m2 x 3979 x 1/5 = 276174,440 złotych. Zatem wysokość orzeczonej grzywny w celu przymuszenia określona została prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązek polegający na rozbiórce budynku, który w czasie podejmowania decyzji administracyjnej, ustanawiającej ten obowiązek, znajdował się w M. na działce nr [...], został określony dostatecznie jednoznacznie i jak dotąd nie został wykonany. Podział działki, na której znajdował się przedmiotowy obiekt budowlany i związane z tym nadanie powstałym działkom nowych numerów, nie powoduje, że obowiązek rozbiórki przestał istnieć. Prawdopodobne jest, że w decyzji orzekającej nakaz rozbiórki, błędnie został podany tzw. nr policyjny nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek - nr [...] - zamiast [...], jednakże będący podstawą rozróżnienia i wyodrębnienia poszczególnych działek nr ewidencji geodezyjnej – [...] - został podany prawidłowo. Zatem nie było i nie ma wątpliwości co do lokalizacji obiektu budowlanego objętego egzekwowanym obowiązkiem. Organ odwoławczy zauważa również, że w umowie z dnia [...] kwietnia 1999 r., zawartej pomiędzy zobowiązaną, a E. K. i K. K., mowa jest o nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], "wpisanej do księgi wieczystej KW Nr [...]". Biorąc pod uwagę, iż tzw. nr policyjny przedmiotowej nieruchomości był także niepoprawnie określany przez jej użytkowników wieczystych, zasadnym jest przyjęcie, że w celu określenia tożsamości działki, na której znajduje się budynek objęty niniejszym postępowaniem egzekucyjnym, powoływać należy jej numer wynikający z ewidencji geodezyjnej. Obowiązek określony w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz obowiązek określony w tytule wykonawczym są tożsame. Wprawdzie w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. jako jej adresata podano "I. J.", jednakże PINB w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. sprostował decyzję w tym zakresie. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, a Sąd oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Zatem - uwzględniając dokonane sprostowanie - w decyzji nakazano - "I. J. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę", natomiast w tytule wykonawczym wystawionym przez PINB w G. w dniu [...] kwietnia 2011 r. i skierowanym do zobowiązanej, w rubryce 25 opatrzonej nagłówkiem "Treść obowiązku", podano: "Wykonanie rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] (obecnie dz. nr [...] obręb [...]) bez pozwolenia na budowę". Tym samym w tytule wykonawczym określono obowiązek tak, jak został on sformułowany w decyzji, powtarzając także niepoprawne określenie, tzw. nr policyjnego nieruchomości jako "[...]" zamiast "[...]", dodając w nawiasie numer ewidencji geodezyjnej, jakim opatrzona jest obecnie działka, na której znajduje się przedmiotowy obiekt. Dodać należy, iż z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego w dniu [...] maja 2002 r., wynika, że działka nr [...] położona jest w M. przy ul. [...] a nie [...]. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki nałożony został na inwestora i od niego też jest egzekwowany. Z akt sprawy wynika, że zobowiązana jako sprawczyni samowoli budowlanej władała terenem, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Uznać zatem należy za uzasadnione egzekwowanie tego obowiązku od zobowiązanej jako sprawczyni samowoli budowlanej i adresatki decyzji nakazującej rozbiórkę. Usunięcie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, utrudniających wykonanie nakazanego obowiązku, obciąża skarżącą. W celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z postanowieniami art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., możliwe jest zastosowanie tylko dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z tych dwóch środków egzekucyjnych mniej dolegliwym wydaje się zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, gdyż nawet jeśli jej kwota jest wysoka, to zastosowanie tego środka nie rodzi jeszcze bezpośrednich konsekwencji dla zobowiązanego, pozwalając na dobrowolne wykonanie obowiązku i wystąpienie o umorzenie nałożonej grzywny. Natomiast wykonanie zastępcze powoduje, że podmiot zobowiązany obciążony zostanie jego kosztami. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 119 § 1 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że niezrealizowanie obowiązku wynikającego z podlegającej wykonaniu decyzji jest następstwem zaniechania po stronie zobowiązanej, choć obowiązku nie mogła ona wykonać z przyczyn niezależnych; 2. art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że tytuł egzekucyjny spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3) tej ustawy, tj. prawidłowo oznaczono w tytule wykonawczym obowiązek podlegający wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (tj. zgodnie z decyzją dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...]), choć nie było podstaw ku temu w przedmiotowym postępowaniu; 3. art. 27 § 3 w związku z art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., na skutek błędnego przyjęcia przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do tytułu wykonawczego wierzyciel nie jest obowiązany dołączyć dowodu doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane - nie jest obowiązany do podania w tytule wykonawczym podstawy prawnej braku tego obowiązku, jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym 4. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., na skutek nie wskazania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz lakonicznego uzasadnienia postanowienia, nie odnoszącego się do zarzutów zobowiązanej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zwrócił uwagę, że większość zarzutów stanowi powielenie zarzutów wobec wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które też były przedmiotem postępowania zażaleniowego i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Sz 840/11. Zarzuty te zostały uznane za bezpodstawne. Jak wyjaśnił już Sąd w sprawie II SA/Sz 840/11, okoliczność, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których dokonana została samowola budowlana, dokonali jej podziału, w wyniku czego uległa zmianie numeracja działki, na której usytuowany jest obiekt w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki nie ma żadnego znaczenia dla bytu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazującej rozbiórkę wskazanego w niej obiektu budowlanego. Nie zmienił się bowiem przedmiot obowiązku rozbiórki, który jest jednoznacznie wskazany zarówno w tytule wykonawczym jak i w decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę jego wystawienia. Ostateczna decyzja jednoznacznie określa też adresata określonego w niej obowiązku, którym jest skarżąca - jako inwestor obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Przyjęcie sposobu rozumowania skarżącej, że podział nieruchomości powoduje ustanie obowiązku rozbiórki obiektu znajdującego się na tej nieruchomości, prowadziłoby do niedopuszczalnej konsekwencji w postaci uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego decyzją organu administracji obowiązku i tym samym zniweczenia funkcjonowania systemu prawnego, który powinien cechować się spójnością i skutecznością. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli i prawnej oceny sądu administracyjnego może być zatem jedynie legalność, tj. zgodność z prawem zastosowania przez organ egzekucyjny w stosunku do skarżącej – jako zobowiązanej – środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, który z kolei oparty jest na ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę wskazanego w tejże decyzji obiektu budowlanego. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 119 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zasadność zastosowania powyższego przepisu przez organ egzekucyjny nie może budzić wątpliwości. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny ma na celu wykonanie ciążącego na stronie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa lub z ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku obowiązek ten polega na wykonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego budynku socjalno-gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], która obecnie posiada oznaczenie nr [...]. Egzekucja nałożonego na skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może polegać na zastosowaniu przez organ egzekucyjny dwóch spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ winien zastosować środek prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – zastosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, ale prowadzący do wykonania obowiązku. Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze, którego koszty, jak wskazuje doświadczenie, mogą być znacznie wyższe niż wykonanie rozbiórki przez osobę zobowiązaną lub zatrudnionego przez nią wykonawcę. Ponadto - zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. - w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, zaś zgodnie z art. 126 - na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych wypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Sąd I instancji stwierdził, że bezzasadny jest też zarzut dotyczący wysokości nałożonej grzywny bowiem zasady ustalania jej wysokości w przypadku obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego są ściśle określone w ustawie (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Zasadą wynikającą z tego przepisu organ jest związany i nie ma tu miejsca na uznaniowość. Nie istnieje zatem możliwość miarkowania przez organ wysokości grzywny nakładanej na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. Skarżąca nie wykazała, że wysokość grzywny została ustalona niezgodnie z powyższym przepisem i nie przytoczyła żadnych uargumentowanych zarzutów odnośnie wyliczenia tej wysokości, poza zarzutem niewspółmierności wobec możliwości finansowych zobowiązanej. Argument ten jest bezpodstawny wobec możliwości jakie dają skarżącej przepisy ustawy egzekucyjnej w przypadku wykonania obowiązku we własnym zakresie. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nie o grzywnę bowiem chodzi, lecz o wykonanie nałożonego decyzją organu administracyjnego obowiązku. Grzywna jest jedynie instrumentem mającym na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Również pozostałe argumenty skargi okazały się w ocenie Sądu nietrafne. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonał ich trafnej oceny, wnikliwie i szczegółowo odnosząc się do argumentów skarżącej. Ocenę tę Sąd w pełni podzielił. W szczególności za trafne Sąd uznał stanowisko organu, że w tytule egzekucyjnym może on podać aktualne dane dotyczące oznaczenia adresowego lub geodezyjnego działki, spowodowane różnego rodzaju zmianami, bądź przekształceniami niezwiązanymi z istotą obowiązku wskazanego w decyzji, stanowiącej jego podstawę. Bezpodstawne jest twierdzenie, że tego rodzaju kwestie powinny być załatwione w trybie art. 113 § 1 lub 2 k.p.a., który nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. Istotne jest właściwe określenie w tytule wykonawczym przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji, a ten, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, nie budzi wątpliwości. W związku z argumentami skargi Sąd stwierdził, że przedmiot samowoli budowlanej, wobec której wydano osobie odpowiedzialnej za jej powstanie nakaz rozbiórki, jest obiektem istniejącym nielegalnie, wobec czego nie może być objęty jakimkolwiek tytułem prawnym właścicieli bądź użytkowników wieczystych gruntu, na którym został wybudowany, poza prawem żądania jego rozbiórki przez osobę odpowiedzialną za popełnienie samowoli budowlanej. Skarżąca posiada natomiast tytuł prawny do rozbiórki tego obiektu wynikający ze wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., wobec czego działania, zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku, nie mogą być uznane za bezprawne. Sąd wskazał, że do pozostałych kwestii szczegółowo odniósł się w wyroku w sprawie II SA/Sz 840/11. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie niżej wskazanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo błędnego utrzymania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy organ II instancji w sposób błędny, naruszając przepis art. 119 § 1, w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a., przyjął, że wobec skarżącej jest możliwe i prawidłowe zastosowanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, mimo że niezrealizowanie przez nią tego obowiązku nie wynika z zaniechania leżącego po jej stronie, ani też nie jest możliwe wykonanie przez nią obowiązku bez wywołania czynu zagrożonego karą; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo błędnego utrzymania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy organ II instancji, naruszając przepisy art. 119 § 1, w związku z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 27 § 3 u.p.e.a. w sposób błędny przyjął, że możliwe i dopuszczalne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, pomimo że obowiązek ten nie został dostatecznie określony zarówno w tytule wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak również samej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. o nałożeniu obowiązku, która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo błędnego utrzymania przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy organ II instancji w sposób błędny przyjął, naruszając tym art. 7 ust. 2 u.p.e.a., za prawidłowe możliwość zastosowania przez organ administracji środka egzekucyjnego, mimo że nie prowadzi on do wykonania obowiązku określonego w decyzji nakładającej ten obowiązek, oraz jest niewspółmiernie uciążliwy dla skarżącej; 4. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który ustalił organ administracyjny II instancji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, pomimo iż wskazany stan faktyczny nie zawierał tak istotnych okoliczności jak ustalenie, kto dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, a w szczególności nie zawierał ustaleń czy skarżąca I. J. dysponuje obecnie tytułem prawnym do tej nieruchomości umożliwiającym wykonanie jej nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, nie przeprowadził dowodu z przesłuchania skarżącej oraz obecnych właścicieli nieruchomości na okoliczność nieposiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości, błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, jak również wydał swoje postanowienie bez zawiadomienia skarżącej o zamknięciu postępowania dowodowego, czym uniemożliwił jej przedłożenie dowodów na okoliczność kto obecnie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości; 5. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 59 § 1 pkt 5 i 7 u.p.e.a., w konsekwencji niedostrzeżenia przez te organy że zrealizowanie obowiązku nałożonego na na skarżącą jest niewykonalne, a zastosowany środek egzekucyjny niedopuszczalny, czym zostały utrzymane uchybienia proceduralne popełnione przez organ administracji publicznej, którego to naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd I instancji nie dostrzegł; 6. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przytoczonych przez stronę zarzutów wobec rozstrzygnięć organów administracji I i II instancji, jak również na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie art: 7 ust. 2, art. 59 § 1 pkt 5 i 7, art. 119 § 1, w związku z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 27 § 3, art. 119 § 1, w związku z art. 29 § 1 tej ustawy; 7. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, polegające na rozstrzyganiu przez Sąd I instancji poza granicami sprawy, a mianowicie orzekanie przez Sąd I instancji, jak wynika z sentencji zaskarżonego orzeczenia, w przedmiocie skargi na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy skarżąca w swej skardze z dnia 22 lipca 2011 r. zaskarżyła postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu na skarżącą I. J. grzywny w kwocie 276.174,40 zł w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki budynku socjalno - gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę co wskazuje, iż Sąd I instancji orzekając nie badał legalności wydania decyzji przez organ II instancji, lecz skoncentrował się na merytorycznej ocenie postanowienia organu I instancji, gdyż to wskazane postanowienie dotyczyło nałożenia grzywny w celu przymuszenia; 8. art. 3 § 1 i art. 138 p.p.s.a. polegające na wskazaniu w sentencji orzeczenia Sądu I instancji, iż przedmiotem orzekania była skarga na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy skarżąca w swej skardze z dnia 22 lipca 2011 r. zaskarżyła postanowienie Z Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu na skarżącą I. J. grzywny w kwocie 276.174,40 zł w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki budynku socjalno - gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] bez pozwolenia na budowę przez co orzeczenie nie spełnia wymogów formalnych zawartych w art. 138 p.p.s.a. gdyż, zgodnie z sentencją orzeczenia, została oddalona skarga na decyzję inną niż zaskarżona; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 52 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie czy skarżąca I. J., będąca zobowiązaną do rozbiórki obiektu budowlanego, jest w stanie wykonać wskazany nakaz, w sytuacji gdy wskazana osoba nie mieści się obecnie w określonym w art. 52 ustawy Prawo budowlane katalogu osób zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki obiektu. Nie można bowiem zobowiązać osoby nie posiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby; 2. art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie przy ocenie czy skarżąca I. J. będąca zobowiązaną do rozbiórki obiektu budowlanego jest w stanie wykonać wskazany nakaz, w sytuacji gdy nie dysponuje ona żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, a wbrew stanowisku Sądu I instancji takim tytułem prawnym nie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki, jak również w sytuacji gdy fakt popełnienia samowoli budowlanej nie pozbawia obecnych właścicieli budynku prawa do pełnej ochrony swej własności przed działaniami skarżącej zmierzającymi do wykonania nakazu rozbiórki, oraz gdy wykonanie tej decyzji skutkować będzie popełnieniem przez skarżącą I. J., jako osobę nie dysponująca tytułem prawnym umożliwiającym dokonywanie zmian na przedmiotowej działce, przestępstwa polegającego na zniszczeniu mienia należącego do obecnych właścicieli budynku, tj. przestępstwa określonego w art. 288 § 1 Kodeksu Karnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], nakładające na zobowiązaną – I. J. grzywnę w wysokości 276174,40 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. na terenie działki nr [...] (obecnie dz. nr [...] obręb [...]) bez pozwolenia na budowę. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w sentencji wyroku Sądu I instancji prawidłowo wskazano zarówno zaskarżone postanowienie, jak i przedmiot sprawy. Tym samym niezasadne są zarzuty zawarte w pkt I.7-8 skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji badał jedynie zgodność z prawem zastosowania przez organ egzekucyjny w stosunku do skarżącej środka egzekucyjnego, zasadnie wskazując, że zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego stanowiły przedmiot rozpoznania w sprawie o sygn. II SA/Sz 840/11. Wobec powielenia zarzutów w skargach skierowanych do Sądu w sprawach w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie można czynić Sądowi zarzutu, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i odniósł się do wszystkich zarzutów, które miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt I. 1-2 i 4-6, jak również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt II. 1-2, zmierzające do zakwestionowania dopuszczalności prowadzenia wobec skarżącej egzekucji nie mogły zostać uwzględnione, albowiem kwestia ta została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 840/11 (wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1233/12 NSA oddalił skargę kasacyjną I. J. od tego wyroku). Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w pkt I.3 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że również ten zarzut nie mógł być uznany za zasadny. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że organy prawidłowo, nie naruszając przy tym zasad wyrażonych w art. 7 § 2 u.p.e.a., zastosowały w stosunku do skarżącej środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia obiektywnie rzecz biorąc nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącej. Przede wszystkim, dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. ma znaczenie prawne art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, a także art. 126 u.p.e.a., stosownie do którego na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych wypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wskazać należy, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.