II GSK 614/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 563/11 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. II GSK 614/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Ke 563/11, oddalił skargę E.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. W dniu 10 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek E.B. o przyznanie płatności na rok 2010. W przedmiotowym wniosku producent ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do dwóch działek rolnych oznaczonych we wniosku literami A i B o łącznej powierzchni 1,39 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie S. D., w gminie P.. Przedmiotową powierzchnię stanowiły trwałe użytki zielone (TUZ). Wraz z wnioskiem złożył dwa załączniki graficzne. Kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu 5 października 2010 r. wykazała nieprawidłowości. Dla działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 1,03 ha stwierdzono powierzchnię 0,73 ha. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych, do którego dołączono szkice kontrolowanych powierzchni oraz zdjęcia dokumentujące stan zagospodarowania powierzchni zgłoszonej do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli. Raport został przekazany skarżącemu przesyłką poleconą w dniu 2 grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił przyznania E. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Od powyższej decyzji E.B. i L.B. złożyli odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K.. Po wniesieniu odwołania organ II instancji poinformował producenta o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym raportem z czynności kontrolnych oraz złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących sprawy. E.B. w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie zgłosił się do Biura Powiatowego ARiMR w P.. W piśmie skierowanym do organu zaznaczył jednak, że przedstawiono mu do wglądu jedynie kopię raportu z kontroli i brak było mapek, szkiców, opisów oraz powierzchni nieuwzględnionej. II GSK 614/12 Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w 2010 r. E.B. deklarował do płatności JPO powierzchnię 1,39 ha. Na podstawie raportu z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 5 października 2010 r., stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przedmiotowej płatności wynosi 1,09 ha. Wobec powyższego różnica między powierzchnią stwierdzoną i deklarowaną wynosi 0,30 ha i stanowi 27,52 % powierzchni zatwierdzonej (1,09 ha). Zatem płatność JPO stronie nie przysługuje. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie inspektorzy terenowi przekazali stronie raport z czynności kontrolnych przesyłką poleconą w dniu 2 grudnia 2010 r. na niewłaściwy adres, ale wobec faktu, że E.B. sam stwierdził, że otrzymał wspomniany raport z kontroli, to należy przyjąć, iż został on skutecznie doręczony. Organ odwoławczy ponadto uznał, że argumenty producenta, iż czynności kontrolne nie mogły być przeprowadzone we wskazanej w raporcie dacie - 5 października 2010 r., ponieważ przebywał w tym czasie w gospodarstwie i nie zauważył kontrolujących, nie zasługują na uwzględnienie. Organ zwrócił uwagę, że kontrola trwała godzinę czasu i E.B. mógł jej nie zauważyć. W odniesieniu do zarzutu, że organ ARiMR nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu organ stwierdził, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zdaniem organu z dowodów jednak wynika, że do dnia wydania decyzji E.B. nie złożył żądania czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Natomiast żądanie zgłoszone w odwołaniu od decyzji zostało uwzględnione przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K., ale E.B. nie skorzystał z możliwości zapoznania się z oryginałem akt sprawy w siedzibie organu odwoławczego. II GSK 614/12 Odnosząc się do uwag E.B., że przekazana mu kopia raportu nie została zatwierdzona przez ARiMR, a jak próbował wnieść uwagi do wyników kontroli, to został zignorowany przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR w P. oraz w dniu 27 maja 2011 r. tenże organ nie wysłuchał jego ustnych wyjaśnień, organ stwierdził, że w myśl art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych osobie, która sporządziła raport. Powyższe oznacza, że bez względu na to, czy ARiMR zatwierdziła raport z kontroli strona mogła wnieść zastrzeżenia do wyników kontroli, jeżeli się z nimi nie zgadzała, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniła do dnia złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast zarzuty dotyczące prób wniesienia uwag do wyników kontroli nie znajdują potwierdzenia w dokumentach. W stanowisku w sprawie odwołania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wyjaśnił, iż E.B. nie zgłosił się do Biura Powiatowego w P. w celu wyjaśnienia wyników z kontroli na miejscu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia strony, iż uniemożliwiono jej skorzystanie z prawa ustalenia prawdy i nie przeprowadzano kontroli administracyjnej w sprawie należy uznać za bezzasadne. Z materiału dowodowego wynika, że E.B. do dnia wydania rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji nie zgłaszał organowi żądań i wniosków, a wnoszone w odwołaniu z dnia 11 marca 2011 r. żądanie zostało uwzględnione. Organ jednocześnie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu oraz dwukrotnie wykonana kontrola administracyjna. Organ jednocześnie wskazał, że pomiar powierzchni działek został ustalony w prawidłowy sposób, wyjaśniając szczegółowo wynikające z obowiązujących przepisów zasady jej ustalanie oraz sposób ich zastosowania w niniejszej sprawie. W tym zakresie organ podniósł jeszcze, że obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. Zdaniem organu, to rolnik zaznacza powierzchnie działek rolnych zgodnie z ich użytkowaniem. W niniejszej sprawie E.B. własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności JPO na rok 2010, w związku z powyższym należy stwierdzić, iż odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wnioskujący. II GSK 614/12 Od powyższej decyzji skargę wniósł E.B. i L.B., zarzucając w szczególności pozbawienie ich możliwości czynnego działania w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Ke 563/11, odrzucił skargę L.B. na powyższą decyzję, wskazując, że nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Ke 563/11, oddalił skargę E.B.. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skarżącego dotyczące niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu są niezasadne. Sąd I instancji zwrócił w tym zakresie uwagę, że z dowodów w sprawie nie wynika, aby do dnia wydania decyzji z dnia 24 lutego 2011 r. E.B. złożył żądanie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Zgłosił je dopiero w odwołaniu od decyzji. Zostało ono uwzględnione przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K.. Tymczasem skarżący zgłosił się nie do organu odwoławczego, lecz do organu I instancji z prośbą o udostępnienie mu do wglądu akt sprawy. Udostępniono mu kopie akt i raportu z kontroli, informując, że oryginały zostały przekazane już do organu odwoławczego wraz z jego odwołaniem, tj. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K.. Bezsporne jest - zdaniem Sądu - że E.B. nie skorzystał z możliwości zapoznania się z oryginałem akt sprawy w siedzibie organu odwoławczego, tylko poprzestał na zapoznaniu się z kopią akt w siedzibie organu I instancji. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżący nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Przy czym, jak podkreślił Sąd I instancji, bez znaczenia było dla dokonania tej czynności, czy ARiMR zatwierdziła raport z kontroli. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący złożył na piśmie, jak tego wymagało pouczenie, zastrzeżenia do raportu z kontroli. Nie zakwestionował faktu przeprowadzenia kontroli ani jej wyników. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, iż skarżący nie może skutecznie zarzucać braku powiadomienia go o kontroli, ponieważ stosownie do art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z II GSK 614/12 dnia 21 kwietnia 2004 r. zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez uprzedzenia rolnika. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia przez pozbawienie możliwości czynnego działania w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Takie zarzuty - zdaniem Sądu - nie mogły spowodować odmiennej oceny stanu faktycznego dotyczącego powierzchni zadeklarowanej do płatności niż ocena wynikająca ze zgromadzonych w aktach sprawy wiarygodnych dowodów, tj. zdjęć fotograficznych działek z zaznaczeniem miejsc, z których zdjęcia wykonano, pomiarów uwidocznionych w raporcie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł E.B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie zostały one w żadnej części uiszczone przez skarżącego. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organy obu instancji zapewniły skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia przez organ II instancji przepisom postępowania poolegającym na niewydaniu przez ten organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania L.B. od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że -wbrew stanowisku Sądu I instancji - złożył żądanie czynnego udziału w postępowaniu w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto podniósł, że wobec faktu, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 11 marca 2011 r., zaś E.B. udzielił pełnomocnictwa żonie - L.B. dopiero II GSK 614/12 w dniu 27 maja 2011 r. nie można - zdaniem skarżącego - zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że L.B. działała jako pełnomocnik E.B.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić-w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżącemu kasacyjnie zapewniono w toku postępowania przed organem czynny udział, przewidziany w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę, że przywołany przepis wyłączył zastosowanie w postępowaniu w sprawach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasadę ogólną czynnego udziału strony, o której mowa w art. 10 k.p.a., wprowadzając w tym zakresie regulację autonomiczną. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to w szczególności, że w analizowanym postępowaniu - inaczej niż ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zapewnienie stronie czynnego udziału odbywa się tylko na jej żądanie i wyłącznie w zakresie wskazanym w tym żądaniu. Strona powinna bowiem zgłosić odrębne żądanie czynnego udziału w danym stadium postępowania oraz osobne żądanie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań II GSK 614/12 przed wydaniem decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że - w ramach wyznaczonych przez przywołany przepis - czynny udział stronie może zostać zapewniony jedynie na etapie postępowania, w którym strona takie żądanie złożyła oraz przez organ, do którego zostało ono skierowane. Takie rozumienie analizowanego przepisu znajduje również uzasadnienie w jego wykładni celowościowej. Motywem ustawodawcy było bowiem zabezpieczenie w przedmiotowym postępowaniu zasady szybkości i ekonomiki procesowej. W tym kontekście należy zauważyć, że w toku postępowania strona nie zgłosiła wyraźnie żądań, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. na żadnym jego etapie. Jeśli zaś nawet uznać - tak, jak organ II instancji - za żądanie zarzut podniesiony przez stronę w odwołaniu, że w toku postępowania nie jest szanowane jej prawo do zapoznania się z dokumentami kontroli, to i tak zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywołanego przepisu mógłby skutecznie odnosić się wyłącznie do postępowania odwoławczego, a zatem działań podejmowanych w sprawie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K.. Na tym etapie zaś - jak słusznie zauważył Sąd I instancji i co znajduje pełne oparcie w aktach administracyjnych sprawy - skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, informując go w piśmie z dnia 18 maja 2011 r., że może się on zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym raportem z czynności kontrolnych oraz złożyć pisemne i ustne wyjaśnienia dotyczące sprawy. Natomiast niezawiadomienie skarżącego przez organ II instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie stanowi naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., ponieważ - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - E.B. nie wniósł odrębnego żądania w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 134 k.p.a., należy wskazać, że stroną w postępowaniu przed organem w niniejszej sprawie był E.B., który wniósł i podpisał odwołanie, co umożliwiło nadanie mu biegu. L.B., która obok skarżącego złożyła podpis na zawierającym je piśmie, nie miała w niniejszej sprawie przymiotu strony. Oznacza to, że organ II instancji był obowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L.B.. Należy jednak zauważyć, że niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogło mieć wpływu na jej wynik. Przemawia za tym w szczególności fakt, że skarżący nie II GSK 614/12 wskazał jakichkolwiek okoliczności, które by za tym przemawiały. Sąd I instancji z tej przyczyny nie był więc obowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu będzie rozpoznany przez wojewódzki sąd administracyjny. [pic] [pic] [pic]