I OSK 1791/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1453/11 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany prawomocnej decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz G. Ł. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1453/11 oddalił skargę G. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany prawomocnej decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Lublina potwierdził, że G. Ł. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu 19 czerwca 2002 r. operatu szacunkowego, wartość pozostawionego mienia ustalono na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 29 października 2009 r. G. Ł. zażądała wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. i rozpatrzenia sprawy według przepisów wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie w dniu 2 listopada 2009 r. złożyła wniosek o ujawnienie w Wojewódzkim Rejestrze Uprawnień wybranej formy realizacji praw do rekompensaty. W dniu 22 stycznia 2010 r., w związku ze złożonym wnioskiem, Wojewoda Lubelski dokonał adnotacji o wyborze przez G. Ł. formy realizacji prawa do rekompensaty, którą jest świadczenie pieniężne w formie przelewu na wskazany rachunek bankowy. Dwudziestoprocentową wartość nieruchomości stanowiącą rekompensatę, przed dokonaniem waloryzacji, ustalono na kwotę [...] zł. Dane dotyczące decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty zostały zamieszczone w jednolitym Systemie Informatycznym Rejestrów (SIR) i w styczniu 2010 r. zostały przekazane do rejestru obsługiwanego przez Ministerstwo Skarbu Państwa pod poz. [...]. Pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. G. Ł. poinformowała, że we wniosku z dnia 29 października 2009 r. domagała się wznowienia postępowania. Podniosła jednocześnie, że przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami na którego podstawie Prezydent Miasta Lublina wydał decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., jest niezgodny z Konstytucją zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Wniosła ponadto ponownie o wznowienie postępowania. Jednocześnie wskazała, że "termin wykorzystania operatu z dnia 19 czerwca 2002 r. został znacząco przekroczony co skutkuje jego nieważnością i koniecznością uaktualnienia lub ponownego sporządzenia operatu". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Lubelski odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że żądanie G. Ł. o przeprowadzenie postępowania na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z uwagi na utratę ważności operatu szacunkowego jest nieuzasadnione, gdyż przepis art. 7 ust. 3 tej ustawy ustanawia mechanizm, który pozwala na respektowanie decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Jednocześnie zauważono, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy osób, które nie posiadają potwierdzenia prawa do rekompensaty przez organ administracji. W wyniku odwołania G. Ł., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wobec powyższego w dniu 6 grudnia 2010 r. G. Ł. złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. wskazując, że wycena nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powinna zostać oparta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem ustalona w decyzji Prezydenta Lublina wartość nieruchomości dokonana została na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Rozpatrując powyższy wniosek Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] odmówił zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2002 r. i wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Bank Gospodarstwa Krajowego wypłacając świadczenie pieniężne dokonuje waloryzacji zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na dzień realizacji prawa do rekompensaty, tj. następuje zmiana wartości nieruchomości przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z powyższym ustawodawca zapewnił osobom, które posiadają decyzje lub zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały swojego prawa, zmianę wartości rekompensaty, poprzez jej waloryzację co zabezpiecza, zdaniem organu, słuszny interes osób uprawnionych do rekompensaty. Wojewoda podniósł również, że jego zdaniem wnioskodawczyni nie udowodniła ważnego interesu społecznego, wobec czego brak jest podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. Ł., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że możliwość uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących mienia zabużańskiego wydanych na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących aktów normatywnych jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy obowiązują przepisy prawne na których podstawie decyzja została wydana. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. Ł., zarzucając Ministrowi naruszenie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie słusznego interesu strony oraz art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie w nim określonym ze względu na istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że art. 155 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych, konstytutywnych, mających charakter uznaniowy, niedotkniętych wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 k.p.a. Wynikająca natomiast z tego przepisu możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej jest sytuacją wyjątkową i nie może być interpretowana rozszerzająco. Przedmiotem postępowania wszczętego na tej podstawie jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej i ustalenie czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest to natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. skarżąca G. Ł. uzyskała prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z istniejącym wówczas stanem prawnym, w decyzji powyższej określono wartość pozostawionej przez S. K. (ojca skarżącej) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, którą ustalono na kwotę [...] zł. Wartość ta ustalona została na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 19 czerwca 2002 r. Podkreślono, że istniejący w dacie wydania powyższego orzeczenia przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą rozstrzygnięcia organu, został następnie uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r. na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6 poz. 39). Zasadnie zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy uznały, że brak jest prawnej możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., gdyż możliwość ta uzależniona jest od zdolności prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nabycie praw, o których mowa w przepisie art. 155 k.p.a., odnosi się bowiem do sfery prawa materialnego i zmiana tego prawa wyklucza możliwość zmiany decyzji w tym trybie. Niezależnie od powyższego wskazano, że dla zmiany bądź uchylenia decyzji, mocą której strona nabyła pewne prawo (w tym wypadku prawo do realizacji rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami obecnego państwa polskiego) niezbędne jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, przemawiający za zmianą słuszny interes strony bądź interes społeczny, brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Gdyby więc nawet uznać, że przepis art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dopuszcza w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., to nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż spełniona została przesłanka dotycząca istnienia słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wypłacaniu świadczenia pieniężnego dokonuje się waloryzacji, na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Przepis ten gwarantuje zatem ochronę interesów osób, którym przyznane zostało prawo do rekompensaty, a które prawa tego dotychczas nie zrealizowały. Odnosząc się do argumentów skarżącej, dotyczących sytuacji gospodarczej w kraju mającej wpływ na wzrost cen nieruchomości w latach następujących po dacie wydania decyzji ustalającej wartość pozostawionego poza granicami mienia nieruchomego stwierdzono, że są one bezzasadne i nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy. Gdyby bowiem przyjąć przedstawiony przez stronę skarżącą pogląd, należałoby przy każdej zmianie sytuacji rynkowej w kraju, zmieniać decyzje przyznające prawo do rekompensaty oraz ustalające wartość pozostawionych nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że organy administracji publicznej związane są zasadą trwałości decyzji, gwarantującą bezpieczeństwo obrotu oraz swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej sprawie, nie zostały natomiast wykazane żadne fakty, które uzasadniałby wzruszenie owej stabilności. Brak jest ponadto uzasadnionych podstaw aby potraktować sytuację prawną skarżącej w sposób wyjątkowy, zwłaszcza w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich ustaw decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. Ł., domagając się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości; 2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania i w efekcie nie dopuszcza stosowania art. 155 k.p.a. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw., z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich nienależyte zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, iż w sprawie nie istnieje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozstrzygnięciu na korzyść skarżącej; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na: - niedostatecznym uzasadnieniu braku prawidłowości w zastosowaniu na gruncie niniejszej sprawy art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; - niedostatecznym uzasadnieniu odmowy przyznania skarżącej istnienia słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu prawomocnej decyzji; - braku stwierdzenia, przy przedstawieniu stanu sprawy, które z ustaleń faktycznych przytoczonych na podstawie orzeczeń wydawanych w toku postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Wobec powyższego postępowanie kasacyjne w rozpoznawanej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw., z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż oddalenie przez Sąd I instancji skargi, zamiast uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa utrzymującej w mocy decyzje Wojewody Lubelskiego stanowiło jedynie konsekwencję przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni prawa materialnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. Istotnym jest przy tym okoliczność, że art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) w swej pierwotnej wersji przewidywał, że "do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1". Powołany przepis miał zatem ogólne brzmienie i z tego powodu nasuwał szereg wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza gdy był wiązany z art. 155 k.p.a. W stosunku bowiem do tego ostatniego przepisu istniało (i nadal istnieje) ugruntowane orzecznictwo, iż zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, może mieć miejsce jedynie w przypadku m. in. tożsamości przepisów prawa, w oparciu o które została wydana decyzja kończąca postępowanie i przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania w trybie art. 155 k.p.a. W dniu 20 listopada 2008 r. weszła w życie nowelizacja do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 197, poz. 1223), która w art. 1 pkt 2 zmieniła dotychczasową treść art. 20. Obecnie przepis ten stanowi, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. W aktualnie obowiązującym brzmieniu omawiany przepis przewiduje zatem expressis verbis możliwość zastosowania do decyzji, wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przepisu art. 155 k.p.a. Powyższe, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, jednoznacznie rozstrzyga o tym, że art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, a wydanych na podstawie poprzednich regulacji. Zaakcentować trzeba, że omawiany przepis nie precyzuje, które z wymienionych w nim instytucji mogą być stosowane w stosunku do decyzji a które do zaświadczeń. W związku tym należy unormowanie to rozumieć zgodnie z jego brzmieniem. To zaś oznacza, że wszystkie wymienione w tym przepisie instytucje procesowe mogą mieć zastosowanie zarówno do decyzji, jak i zaświadczeń z tym, że w tym ostatnim przypadku – odpowiednio. Z uwagi, że zaskarżona decyzja została wydana po dniu 20 listopada 2008 r. nie ulega wątpliwości, że winna ona odpowiadać uregulowaniu zawartym w art. 20 powołanej ustawy, w jego aktualnym brzmieniu. Przedstawione wyżej uchybienie przepisom prawa materialnego, do których zaliczony został także art. 155 k.p.a. spowodowało, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w wyniku którego stwierdzono, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji również wymagają uchylenia. Decyzje te bowiem, tak jak zaskarżony wyrok, naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku i rozpoznać wniosek dotyczący zmiany decyzji. Z przedstawionych względów na podstawie art. 188, art. 145 § 1 lit. a i art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.