II GSK 377/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/11 w sprawie ze skargi T. T. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. T. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu tych decyzji, a także zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na [...] s.c. T. T., M. P. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Uzasadniając nałożenie kary pieniężnej Inspektor stwierdził, że przeprowadzona u przedsiębiorców kontrola wykazała, że T. T. nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, mimo że zezwolenie powinni posiadać wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Decyzję zaadresował do T. T. i M. P., wymieniając ich odrębnie z imienia i nazwiska jako wspólników [...] s.c. Uwzględniając skargę T. T. i M. P. WSA w K. wskazał, że organ I instancji błędnie zaadresował wydaną przez siebie decyzję do wspólników spółki cywilnej. W myśl art. 28 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ponieważ nie ma podmiotowości prawnej. Podmiotowość prawną mają wyłącznie wspólnicy tej spółki. Zatem decyzja administracyjna w niniejszej sprawie powinna być skierowana do wspólników spółki cywilnej, a nie do spółki. WSA w K. uznał, że skoro organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne wobec spółki cywilnej oraz wydał i doręczył decyzję spółce cywilnej to naruszył treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nieprawidłowego określenia strony postępowania administracyjnego przez organ I instancji nie zauważył organ odwoławczy, mimo że w odwołaniu postawiono m.in. taki zarzut. W sytuacji, gdy organ odwoławczy nie uchylił wadliwej pod tym względem decyzji organu I instancji, to utrzymał w mocy decyzję nieważną, przez co decyzja organu odwoławczego także została dotknięta wadą nieważności. WSA w K. podkreślił ponadto, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest administracyjna kara pieniężna, nałożona na określony podmiot praw i obowiązków. Sankcja finansowa wynikająca z decyzji powinna być możliwa do wyegzekwowania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja musi określać strony postępowania będące podmiotami praw i obowiązków z niej wynikających. W świetle treści art. 29 k.p.a. stronami w tej sprawie są T. T. i M. P. jako wspólnicy spółki cywilnej – [...]. W ocenie Sądu błędne określenie przez organ strony postępowania w omówiony sposób, mogłoby mieć wpływ na ewentualną egzekucję obowiązków nałożonych decyzją. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd I instancji polecił organom zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. unieważnił objęte skargą decyzje. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji prowadziły postępowanie wobec spółki cywilnej i wobec niej wydały rozstrzygnięcia w sprawie, co skutkuje stwierdzeniem, że dotknięte zostały wadą nieważności. Uzasadniając zarzuty autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne wobec dwóch wspólników [...] spółki cywilnej – T. T. i M. P. (wynika to z treści zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia [...].02.2011 r. i zawiadomienia z dnia [...].04.2011 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie). Fakt, że obok imion i nazwisk wspólników oraz ich adresów organ I instancji podał także formę organizacyjno-prawną wykonywanej przez nich działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych nie może przesądzać o niewłaściwym skierowaniu decyzji do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników i przez to czynić tej decyzji nieważną, zwłaszcza że decyzja organu odwoławczego prawidłowo określa wspólników jako jej adresatów. Nadto autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że organy obu instancji zdawały sobie sprawę, że spółka cywilna nie ma zdolności administracyjnoprawnej, toteż nie może być stroną postępowania. T. T. i M. P. nie skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z powodu dopatrzenia się przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak stwierdził Sąd I instancji, spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ponieważ nie ma podmiotowości prawnej. W ocenie Sądu, błąd organu, który utrzymał w mocy decyzję obciążoną wadą kwalifikowaną, w sytuacji nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej, uniemożliwi przyszłą egzekucję. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez mylne przyjęcie przez WSA, że postępowanie prowadzone było wobec spółki cywilnej, a nie wobec wspólników. Fakt, że obok imion i nazwisk wspólników organ wskazał formę w jakiej prowadzą działalność gospodarczą, nie powinien był przesądzić o niewłaściwym skierowaniu decyzji do spółki zamiast do wspólników. Przede wszystkim wskazać należy, że postawiony zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest całkowicie chybiony, bowiem Sąd, stwierdzając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przepisu wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie nie zastosował. Co zaś do zarzutów naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. to z istoty rzeczy normy te należy kwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, nie procesowego i jako takie mogłoby zostać rozpoznane przez sąd kasacyjny, gdyby poparte zostało stosownym uzasadnieniem. Tymczasem uzasadnienie zarzutów traktuje o nieprawidłowo dokonanej przez Sąd ocenie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Tego rodzaju argumentacja powinna wspierać zarzut naruszenia czy to art. 133 § 1 p.p.s.a., czy to ewentualnie art. 141 § 4 tej ustawy, które postawione nie zostały, co zważywszy na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., uniemożliwia w istocie pełną kontrolę zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze zarzut art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, iż Sąd prawidłowo stwierdził, że spółka cywilna nie mając osobowości prawnej nie może być stroną postępowania. W tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jest stabilne i niekwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie i nie ma też potrzeby, aby w tym miejscu je przywoływać. Dla porządku powiedzieć trzeba, iż jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tak protokół z kontroli (tak też zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego), jak i utrzymana w mocy decyzja skierowane zostały do [...] s.c. T. T., M. P. z adresem działalności spółki. Z tego względu zaskarżona decyzja, prawidłowo oznaczająca strony postępowania, utrzymująca w mocy decyzję zawierającą wadę kwalifikowaną, wydaną przez M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mogła zostać uznana przez Sąd za zgodną z prawem. WSA trafnie i zasadnie stwierdził, że skoro Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uchylił obciążonego wadą nieważności rozstrzygnięcia, to tym samym wydana przez niego decyzja była taką wadą obciążona, co uzasadniało wyeliminowanie obu rozstrzygnięć na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Tytułem podsumowania należy zauważyć, że kwestia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i prawidłowego oznaczania strony postępowania była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzeczeniach sądów administracyjnych. Podkreślić wypada, że prawidłowe rozpoznanie strony postępowania przez organ administracji stanowi wyraz znajomości art. 29 k.p.a., który nakazuje prowadzić postępowanie wyłącznie wobec tych podmiotów, które stronami być mogą. Przyjęcie, nawet niezamierzone, że stroną postępowania administracyjnego może być spółka cywilna i stosowne do tego zaadresowanie decyzji prowadzi do tego, że decyzja taka dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli, w przypadku złożenia odwołania, decyzja taka utrzymana zostanie w mocy, będzie ona dotknięta również wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.