II SA/Wa 2358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował D. S. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. D. S. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz w art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w pismach: SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. Nadto zarzuciła rażące naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego zajmowania przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie terminu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie podczas rozstrzygnięcia sprawy. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wraz ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Wraz z odwołaniem skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, iż dotychczasowe stanowisko Szefa Służby Celnej odnośnie charakteru prawnego aktu mianowania oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od ww. aktu mianowania uniemożliwił jej wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Zaznaczyła, iż o możliwości wniesienia odwołania dowiedziała się z notatki ze spotkania Szefa Służby Celnej z przedstawicielami Związków Zawodowych z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Szef Służby Celnej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania - wydany na podstawie ww. art. 223 ustawy o Służbie Celnej - jest w istocie decyzją administracyjną. Następnie organ podniósł, że akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ stwierdził, iż wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też w niniejszej sprawie strona mogła skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji "nie biegnie". Przyjmuje się bowiem, iż w sytuacji, gdy strona wnosi odwołanie, wnosi je skutecznie, nawet jeżeli uchybiła terminowi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zatem zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust 2-6 ustawy, było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Badając zasadność żądania dotyczącego mianowania skarżącej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanym przypadku art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż w dacie tej odwołująca zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Ponadto organ zaznaczył, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt sprawy wynika bowiem, iż od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] listopada 2006 r. odwołująca pełniła obowiązki [...], zaś w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] września 2009 r. zajmowała stanowisko [...]. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Szef Służby Celnej wskazał, iż zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten należy odnosić również do sytuacji braku pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu, nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję D. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz art. 6 k.p.a., poprzez działanie wbrew zasadzie praworządności, a w konsekwencji nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, iż użyte w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi, w ocenie skarżącej, do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nadto skarżąca wskazała, że Dyrektor Izby Celnej - wydając akt mianowania - nie przyjął jako podstawy mianowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy), lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w pismach: SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2011 r. Szef Służby Celnej wskazał, iż organ dokonujący mianowania na stopień służbowy nie dysponuje dowodem doręczenia skarżącej aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Umieszczona na ww. akcie odręczna adnotacja składająca się z daty i parafy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że jest to poświadczenie odbioru decyzji przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735; v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpatrywanej sprawie akt mianowania skarżącej na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej został wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w dniu [...] listopada 2009 r. i odebrany przez skarżącą w tej samej dacie, co wynika z zamieszczonej na ww. akcie mianowania adnotacji obejmującej datę i podpis skarżącej. W ocenie Sądu, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach osobowych (v. Karta zakresu praw i obowiązków ustalonych w dniu [...] lutego 2011 r. - karta nr 150 akt osob.), brak jest podstaw do podważenia wiarygodności przedmiotowej adnotacji i uznania, że podpis złożony na ww. akcie mianowania nie pochodzi od skarżącej. Powyższe oznacza, że odwołanie od ww. aktu mianowania zostało złożone przez skarżącą z uchybieniem ustawowego terminu. Potwierdza to treść wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w którym skarżąca wyraźnie wskazała, iż wymienione we wniosku okoliczności "uniemożliwiły jej wniesienie odwołania w ustawowym terminie". Z powyższego wynika, iż skarżąca nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka zaskarżenia nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie, nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. W tej sytuacji organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność zaniechania pouczenia strony o sposobie zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego przez organ I instancji. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] jedynie po uprzednim rozpoznaniu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i przywróceniu skarżącej - w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Wniosek taki został złożony przez skarżącą, jednak Szef Służby Celnej nie rozpoznał go, uznając za zbędny. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tym względzie uznać należy za błędne. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Pogląd zaprezentowany przez Sąd w składzie orzekającym znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj przykładowo wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżąca zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". W rozpatrywanej sprawie Szef Służby Celnej rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał stosownego pouczenia, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcie "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżąca wniosła o przywrócenie terminu i organ był zobligowany rozpatrzyć w tym zakresie wniosek, wydając stosowne postanowienie. Przepis art. 112 k.p.a. nie daje podstaw, by przyznawać stronie uprawnienia naruszające ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku D. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu ww. wniosku organ będzie mógł rozpoznać odwołanie od aktu mianowania. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł - na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. Wobec zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.