II SA/Łd 1294/11

Dnia 13 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi E. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 144, art. 145, art. 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., art. 104 i 107 K.p.a. oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił opłatę adiacencką w wysokości: 1169,60 zł dla E. G. i P. G. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta S., obręb nr [...], jako działka nr [...] związanego z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy A. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 25 sierpnia 2008r. oddano do użytku sieć kanalizacji sanitarnej wybudowaną w ulicy A w S. na odcinku sąsiadującym ze wskazaną działką. Zrealizowanie tej inwestycji spowodowało wzrost wartości wskazanej nieruchomości, co potwierdza operat szacunkowy nieruchomości z dnia 23 maja 2011r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego – B. B. Stosownie do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 40 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, a wartością jaką nieruchomość miała po jej wybudowaniu. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wyniosła: 2924,00 zł. Po zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 40 % ustalono opłatę adiacencką w wysokości: 1169,60 zł. W odwołaniu od tej decyzji E. G. i P. G. zarzucili błędną wykładnię art. 144 u.g.n. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że działkę nr [...] nabyli w dniu 22 września 2009r. na podstawie umowy sprzedaży. Zgodnie zaś z treścią art. 144 u.g.n. w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej uczestniczą właściciele nieruchomości. Zarówno w trakcie budowy urządzeń infrastruktury medialnej, jak i jej zakończenia (zgodnie z brzmieniem ustawy: w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej), właścicielami nieruchomości pozostawali ich poprzednicy prawni. Wszelkie urządzenia infrastruktury medialnej powstały bowiem w 2008r. Nabycie przez nich działki nastąpiło we wrześniu 2009 roku, tj. w dacie, gdy działka posiadała już wszelkie urządzenia infrastrukturalne. Cena – zapłacona ich poprzednikom prawnym w ramach umowy sprzedaży – została skalkulowana przy uwzględnieniu dostępności wszelkich urządzeń infrastrukturalnych do tej działki. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ust. 2 tego artykułu określa, że wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy (miasta) o wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w której określono stawkę procentową w wysokości 40 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia a wartością jaką ma nieruchomość po jego wybudowaniu. Uchwała została ogłoszona w prasie lokalnej, tj. w tygodniku "A" nr [...] z dnia 22 lipca 1999r. oraz w "B" nr [...] z dnia 22 lipca 1999r. Uczestniczenie w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest obligatoryjne. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy właściciel nie zamierza skorzystać z urządzenia, to nie zostaje zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości został udokumentowany operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Z art. 144 ust. 1 u.g.n. wynika, iż w kosztach budowy urządzeń infrastruktury uczestniczą właściciele nieruchomości. W przepisie tym nie uściślono, że adresatem normy jest właściciel nieruchomości z dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, opłata jest więc związana z konkretną nieruchomością. Ma więc charakter zobowiązania realnego. Natomiast dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej ma tylko znaczenie dla ustalenia trzyletniego terminu do wydania decyzji. Postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że sprawy są rozpatrywane na podstawie stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania decyzji. W ocenie Kolegium opłata w związku z tym powinna być kojarzona przede wszystkim z nieruchomością, natomiast wskazanie właściciela nieruchomości winno wynikać ze stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką posiada charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki powstają na przyszłość. Wydanie decyzji w stosunku do byłego właściciela nie ma żadnych podstaw prawnych. Decyzja skierowana do byłego właściciela działałaby wstecz. Za nie mającą znaczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało okoliczność, iż już w momencie nabywania przez odwołujących się nieruchomości jej cena została podniesiona z uwagi na istniejącą sieć kanalizacji sanitarnej. Kolegium stwierdziło przy tym, że wysokość ceny nieruchomości w obrocie wolnorynkowym jest dowolnie kształtowana przez uczestników transakcji sprzedaży. Wysokość opłaty adiacenckiej nie jest związana z ceną nabycia nieruchomości, znajomość tej ceny jest więc zbędna. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określa wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej i po jej wybudowaniu stosując podstawowe podejście do wyceny, tj. podejście porównawcze. Warunkiem zastosowania tego podejścia jest znajomość cen i cech nieruchomości podobnych. Stąd też rzeczoznawca w procesie określania wartości nieruchomości dokonuje właściwej korekty ze względu na cechy różniące lub zmiany poziomu cen. W skardze na powyższą decyzję E. G. i P. G. podnieśli argumentację zbieżną z zawartą w odwołaniu. Podkreślili, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej związany jest ze wzrostem wartości nieruchomości. Ten wzrost zaś związany jest z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. Skarżący odwołali się również do poglądów piśmiennictwa o orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie, przy bezspornym stanie faktycznym organy administracji błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 144 i 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z art. 145 powołanej ustawy wynika zaś, iż organ wykonawczy gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wydanie tej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. O ile treść art. 144 ustawy nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy istnieje tożsamość właściciela nieruchomości zarówno w dacie stworzenia warunków do podłączenia sieci, jak i w dniu wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, to inaczej jest, gdy właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest już inny podmiot. Wątpliwości przy stosowaniu ustawy w takich stanach faktycznych doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydaje się jednak, że rozbieżność ta należy do przeszłości, a wykładnia art. 144 i 145 ustawy dokonana przez Naczelny Sad Administracyjny doprowadziła do ujednolicenia rozstrzygnięć. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7.04.2010r. w sprawie I OSK 514/09 (LEX nr 575824) i wyroku z dnia 9.09.2010 roku w sprawie I OSK 1063/10 (LEX nr 744922)wyrok NSA W-wa 2010-04-07 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że już w dniu 25 sierpnia 2008 roku sieć sanitarna przy ul. A w S. została oddana do użytku i z tym dniem stworzono właścicielom warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Zgodnie z wyrokiem w sprawie I OSK 514/09 w przypadku sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej dniem tym nie jest dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń i to bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania przedmiotowej opłaty adiacenckiej wskazuje, iż kluczowym elementem dla ustalenia omawianej opłaty jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Dopiero bowiem gdy stworzenie takich warunków powoduje wzrost wartości nieruchomości, organ wykonawczy gminy może w terminie do 3 lat wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również wysokość opłaty ustalana jest na podstawie stawki procentowej określonej uchwałą rady gminy obowiązującą w dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Reasumując - usprawiedliwiony w okolicznościach tej sprawy pozostaje zarzut błędnej wykładni art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której organ obciążył opłatą adiacencką osoby, które nie były właścicielami nieruchomości w dacie wzrostu jej wartości, wynikającego ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej. Skarżący w istocie nie powinni stać się stronami tego postępowania. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. `135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. A.D.