I OSK 154/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 316/10 w sprawie ze skargi M. J. i G. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i odmowy zwrotu nieruchomości: oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 316/10 oddalił skargę M. J. i G. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Starosta Poznański – po rozpoznaniu wniosku G. R. i M. J. (spadkobierczyń dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) o zwrot nieruchomości – w pkt 1 umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., ark. mapy [...], działki nr [...], nr [...], nr [...], zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych: kw nr [...], kw nr [...], kw nr [...], wszystkie jako własność Miasta Poznania oraz w pkt. 2 odmówił zwrotu działek nr [...] i nr [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb K., ark. mapy [...], zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych: Kw nr [...], Kw nr [...] oraz zwrotu działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb K., ark. mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], wszystkie będące własnością Miasta Poznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu nabyło na własność od T. S., A. K. N., J. N. i J. D. nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczoną w planie podziału jako działki: nr [...] o pow. 1210 m², nr [...] o pow. 2255 m², nr [...] o pow. 2490 m², nr [...] o pow. 1540 m², nr [...] o pow. 15 m² i nr [...] o pow. 2615 m², o łącznej o pow. 10 125 m². Bezpłatne odstąpienie wyżej opisanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 55, poz. 240, z późn. zm.), z przeznaczeniem na cel użyteczności publicznej. Poza tym organ stwierdził, że działki: nr [...] o pow. 0.0893 ha, nr [...] o pow. 0.0817 ha oraz nr [...] o pow. 0.0878 ha, odpowiadają dawnej parceli nr [...], karta [...] o pow. 0.2616 ha; działka nr [...] o pow. 0.1520 ha odpowiada dawnej parceli nr [...] o pow. 0.1520 ha; część obecnej działki nr [...] odpowiada dawnej parceli [...] o pow. 0.2250 ha; a działka nr [...] o pow. 0.2532 ha odpowiada dawnej parceli nr [...] o pow. 0.2554 ha, wszystkie zapisane w dawnej księdze wieczystej Kw nr [...] jako własność T. S. Działki nr [...] i [...] zostały oddane (do dnia [...] sierpnia 2075 r.) w użytkowanie wieczyste na podstawie umów użytkowania wieczystego z dnia [...] sierpnia 1976 r. - nr rep. [...] (działka nr [...]) i nr rep. [...] (działka nr [...]) na rzecz osób fizycznych: A. M. i A. M. (działka nr [...]) oraz T. B. i M. P. – B. (działka nr [...]). Działka nr [...] została natomiast oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1995 r., nr rep. [...] (do dnia [...] grudnia 2094 r.). Obecnie aktualnym użytkownikiem wieczystym tej działki jest [...] Spółka Akcyjna. Działki nr [...] i nr [...] - zapisane obecnie w księgach wieczystych Kw nr [...] i Kw nr [...] - określone zostały - co do sposobu korzystania - jako ulica, a działka nr [...], zapisana obecnie w księdze wieczystej Kw nr [...], określona została w sposobie korzystania jako droga. W wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2003 r. wymienione działki w rubryce "Rodzaj użytku" określone zostały jako: "dr" - droga. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że działki nr [...], nr [...] i nr [...], zajęte pod ulice: D., K. oraz K., stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ uzyskał także od Zarządu Dróg Miejskich informację, że ulice D., K. i K. są ulicami gminnymi od dnia 27 grudnia 1986 r., a to zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. (Dziennik Województwa Poznańskiego z dnia 27 grudnia 1986 r., Nr 13). Organ, powołując się na art. 136 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdził, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, jeżeli nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W konsekwencji uznał, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co do działek: nr [...], nr [...] i nr [...], zajętych obecnie pod drogę publiczną, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, gdyż polegałby na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Odnosząc się do działek nr [...], nr [...], nr [...], organ przyjął, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikające z art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Użytkowanie wieczyste w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...] wpisane zostało do ksiąg wieczystych odpowiednio w dniach [...] sierpnia 1976 r. i [...] października 1994 r., a zatem przed dniem wejściem w życie powołanej ustawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie co do działek nr [...], nr [...], nr [...], organ odwołał się do poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt IV CSK 81/07, i wskazującego na zapatrywanie orzecznictwa sądów administracyjnych, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji umarza na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Stąd też, w ocenie organu, okoliczność, że działki objęte postępowaniem o zwrot zostały zbyte na rzecz osoby trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r. wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości. Skoro zaś z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to postępowanie administracyjne w takiej sytuacji nie może być prowadzone, przez co staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. R. i M. J., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do art. 137 tej ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazał, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1951 r. na cele użyteczności publicznej w trybie art. 13 i 14 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zatem w myśl art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III, regulujące kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio. Stwierdził, że działki nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiące część nieruchomości objętej postępowaniem zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Powołując się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że ustawodawca wprost wyłączył w tym przepisie możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, zważywszy, że przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej ma charakter obiektywny, niezależny od jakiegokolwiek uznania lub rozstrzygnięcia organu orzekającego, zatem użytkowanie wieczyste ma silną pozycję w hierarchii praw rzeczowych, bliskim prawu własności, chronionym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odnosząc się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], Wojewoda przyjął, że działki te, wpisane w księgach wieczystych jako własność Miasta Poznań, zajęte są pod ulicę D., K. oraz K., które to ulice, zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r., są ulicami gminnymi od dnia 27 grudnia 1986 r. Tym samym stanowią one drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powołując się na utrwalone orzecznictwo, organ odwoławczy uznał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. R. i M. J., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciły organom naruszenie art. 7 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej przez niezebranie w postępowaniu odwoławczym całości materiału dowodowego i brak wyczerpującego oraz należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia oraz art. 107 K.p.a. przez nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie decyzji, polegające na pominięciu występujących sprzeczności w materiale dowodowym oraz związanych z tym wątpliwości, mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. W skardze zarzucono też błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że nie zachodzą okoliczności do orzeczenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz wnioskodawców, a tym samym uznanie za prawidłowe ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa sytuacje, w których dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, gdyż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Natomiast odnosząc się do działek nr [...], nr [...] i nr [...], Sąd stwierdził, że wpisane są one jako własność Miasta Poznań i zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. (Dziennik Województwa Poznańskiego z dnia 27 grudnia 1986 r. Nr 13, poz. 178) i są ulicami gminnymi od dnia 27 grudnia 1986 r., tym samym stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd uznał, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi w przedmiocie błędnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia przesłanek rozwiązania zawartej umowy użytkowania wieczystego oraz braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań na ten temat, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do uchybień tych nie doszło. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił – na podstawie stosownych wypisów z ksiąg wieczystych, że działki nr [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie umów użytkowania wieczystego, zawartych w dniu [...] sierpnia 1976 r., przy czym okres użytkowania ustalono do dnia [...] sierpnia 2075 r. Natomiast działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] grudnia 1995 r., a okres użytkowania wieczystego gruntu ustalono do dnia [...] grudnia 2094 r. Dane zawarte we wskazanych księgach wieczystych były zatem przez organ badane pod kątem ich zgodności z przepisami kodeksu cywilnego (TYTUŁ II Użytkowanie wieczyste), w szczególności art. 232 § 1, określającego przedmiot użytkowania wieczystego i podmioty użytkowania wieczystego. Od powyższego wyroku M. J. i G. R. wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazały na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; - art. 151 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 107 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewzięcie pod rozwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa przez organ drugiej instancji, pomimo że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne obarczone było istotnymi błędami, tj. nieuwzględnienie, że organ drugiej instancji nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów prawa procesowego, należy przede wszystkim podkreślić, że aczkolwiek naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, to niemniej jednak stanowi skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie wnoszących skargę kasacyjną powinność wykazania, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., trafnie przyjął, że Wojewoda Wielkopolski nie naruszył art. 7 i art. 107 K.p.a. Wskazać bowiem należy, że z prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, iż organ - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - należycie wyjaśnił sprawę. Zasada ta zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta również w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe pozwoliło organowi dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawa materialnego, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał natomiast, że nie tylko prawidłowo - z punktu widzenia powołanej wyżej zasady prawdy obiektywnej - przeprowadził postępowanie, ale także w należytym stopniu zastosował ją przy interpretacji prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano na fakty i dowody, które legły u podstaw jej wydania, a samo rozstrzygnięcie w sprawie ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, jak również w uzasadnieniu prawnym wyjaśniającym podstawę wydania decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymagania określone w art. 107 K.p.a. stawiane dla prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Konkludując, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej - w powiązaniu z art. 7 i 107 K.p.a. - przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż skontrolował zaskarżoną decyzję oraz całe postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie w aspekcie ich zgodności z prawem, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera relację z postępowania sądowoadministracyjnego oraz odnosi się do ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez prowadzący je organ. Zawiera też, jak zaznaczono, ocenę zgodności decyzji z prawem. W tym zakresie należy podkreślić, że Sąd ten zwięźle przedstawił stan sprawy, prezentując stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji, jak i co do prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organ, zatem nie uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., bowiem wobec niestwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.