II GSK 1196/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Janusz Zajda (spr.) del. WSA Inga Gołowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 16/12 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. Z. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 16/12 oddalił skargę W. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 12 lipca 2011 r. W. Z. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2001 r. do maja 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. ZUS odmówił W. Z. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2011 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: usus). Mając na uwadze treść powyższej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, bowiem dotychczas nie było prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, zaś Inspektorat ZUS podejmuje działania mające na celu hipoteczne obciążenie majątku zobowiązanego. Organ podniósł ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia należności, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie), nie stwierdzono bowiem aby sytuacja zobowiązanego całkowicie i trwale uniemożliwiała spłacenie należności z tytułu składek, w tym wymagalnych odsetek za zwłokę. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy regulujące kwestię umorzenia zaległości oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia odpowiednich przesłanek, Zakład może, lecz nie musi umorzyć należności składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że przepis art. 28 ust. 2 usus oparty jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 usus, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Sąd stwierdził, że uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru. Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc ZUS, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Mając na względzie okoliczności sprawy Sąd podzielił stanowisko ZUS, co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa, to jednak - jak wynika z akt sprawy - żona skarżącego uzyskuje wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ponadto strona dysponuje nieruchomościami, które mogą podlegać zajęciu. Nadal istnieje więc możliwość wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 usus nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Sąd podkreślił, że wskazana konstrukcja prawna daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał również, że pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. W ocenie Sądu przepis ten daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 usus - możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że sytuacja skarżącego całkowicie i trwale nie uniemożliwia spłacenia wymaganych należności, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia, o jakich mowa w § 3 rozporządzenia. Sąd zauważył również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 usus). Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. W. Z. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 usus oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia przez uznanie, że skarżący nie zasługuje na umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2001 do maja 2011, bowiem nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, ani szczególne przesłanki polegające na tym, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) przez nieuwzględnienie przez WSA w G. faktu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w KRUS-ie oraz pominięcie sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, majątkowej, finansowej i wysokości naliczonych składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 usus, wynoszących ponad 165 000 zł; 3) przepisów prawa procesowego - art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa - przez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego na dzień orzekania, a w szczególności sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, majątkowej, finansowej i wysokości naliczonych składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 usus; 4) art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu Sądu rzeczywistego stanu faktycznego, który został odzwierciedlony w materiale dowodowym mającym wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, przede wszystkim przyczyn nieopłacania składek przez okres prawie 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jej autor trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w granicach sprawy (art. 134 § 1 ppsa) nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 ppsa) w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, z przyczyn określonych w art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, iż pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a usus), a możliwość to nie obowiązek umorzenia zaległości i dlatego to w gestii uznania ZUS pozostaje, czy przy zaistniałym stanie faktycznym uzna za zasadne umorzenie należnych świadczeń. Doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie jest łatwa, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań. Powyższe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie pozwala na ocenę, iż wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. W istocie rzeczy Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 ppsa) uznając, iż w świetle powołanych przepisów ZUS ma możliwość a nie obowiązek umorzenia zaległości. Zauważyć należy, iż decyzja uznaniowa nie oznacza decyzji dowolnej. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a omawianej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia określa przesłanki pozwalające na podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek oraz zakreśla granice uznania administracyjnego. I tak, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, mimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z art. 28 ust. 3b usus wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Ważny interes zobowiązanego precyzuje § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Interes zobowiązanego w umorzeniu należności z tytułu składek determinuje jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna. Jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, żądanie umorzenia składek jest uzasadnione. Decyzja Zakładu jest w takim przypadku decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony Zakład musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 2164/11; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zważywszy na powyższe Sąd pierwszej instancji nie mógł więc ograniczyć się do stwierdzenia, że "jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa, to jednak jak wynika z akt sprawy żona skarżącego uzyskuje wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ponadto dysponuje nieruchomościami, które mogą podlegać zajęciu", lecz wnikliwie ocenić, czy organ podejmując decyzję nie przekroczył granic uznania oraz kierował się zindywidualizowanymi przesłankami dotyczącymi sytuacji materialno-rodzinnej skarżącego, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia. W świetle powyższego przepisu chodzi o to, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do takiej oceny zaś niezbędna jest szczegółowa analiza sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny (dochodów i wydatków), stanu zdrowia i wieku w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania z tego tytułu dochodów i wyciągnięcie wniosków, czy spłacenie przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłoby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a usus oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest więc zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd pierwszej instancji powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Istotnym jest w tej ocenie również to, iż niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez ZUS decyzji ostatecznej. W ocenie NSA, takiej wnikliwej analizy w przedstawionym powyżej zakresie zabrakło. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).