II SAB/Gl 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłość prowadzenia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. zobowiązuje organ do wydania w terminie jednego miesiąca, od dnia zwrotu niniejszych akt organowi, rozstrzygnięcia w kwestii pisma skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 roku, zatytułowanym "Skarga na działanie PINB w Z." i skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., obecnie skarżący W. F. wskazał, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2011 r. dowiedział się o wydaniu przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową na działce nr [...] w Z. Zaznaczył przy tym, że decyzja ta nie została mu doręczona pomimo, że był stroną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zwrócił się do organu wojewódzkiego o spowodowanie doręczenia mu tej decyzji. W dalszej części swojego pisma skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego, sformułował argumenty, które w jego ocenie winny przemawiać za uznaniem go za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz wskazał na szereg uchybień i braków w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które świadczą o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Pismem z dnia 6 września 2011 r. skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skargą na przewlekłość działania organu wojewódzkiego polegającą na braku odpowiedzi na pismo z dnia 4 sierpnia 2011 r. Kolejnym pismem również z dnia 6 września 2011 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu wojewódzkiego skargę do tut. Sądu na przewlekłość działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga nie została poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 22 września 2011 r., którego kopia przesłana została do wiadomości skarżącego, organ odwoławczy przekazał wymienione na wstępie pismo skarżącego organowi pierwszej instancji celem nadania mu biegu w trybie art. 133 k.p.a. wskazując, że należy je potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Pismem z dnia 19 października 2011 r. Dyrektor Departamentu Skarg i Wniosków Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że zarzut bezczynności organu wojewódzkiego w rozpatrzeniu skargi z dnia 4 sierpnia 2011 r. jest uzasadniony. Zwrócił się jednocześnie do organu wojewódzkiego o przekazanie informacji o sposobie zakończenia postępowania skargowego w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. organ wojewódzki, nawiązując do skargi z dnia 4 sierpnia 2011 r., poinformował skarżącego, że podniesione przez niego zarzuty nie mogą być badane w ramach postępowania skargowego regulowanego przepisami działu VIII k.p.a. Treść tej skargi nie pozwala również na potraktowanie jej jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 235 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ poinformował, że niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy od sądu, przekaże skargę, traktowaną jako wniosek o wznowienie postępowania, organowi pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 11 października 2011 r. skarżący podtrzymując skargę na przewlekłość postępowania wyjaśnił, że pismem z dnia 6 września 2011 r. wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wojewódzki. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2011 r. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i o wymierzenie organowi grzywny. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wnioski i argumenty zawarte w pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wniesieniu przez skarżącego pisma z dnia 4 sierpnia 2011 r. uznać należy za przewlekłe, a przewlekłość ta w efekcie spowodowała, iż sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, kiedy organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu pisma skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r. należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zauważyć bowiem należy, że pismo skarżącego inicjujące postępowanie przed organem odwoławczym wpłynęło do tego organu w dniu 5 sierpnia 2011 r.. Z akt sprawy wynika, że organ podjął czynności mające na celu nadanie biegu temu pismu dopiero w dniu 22 września 2011 r. W tym dniu bowiem organ odwoławczy przekazał pismo skarżącego organowi pierwszej instancji w celu nadania mu dalszego biegu jako odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Już w tym miejscu zauważyć należy, że skoro organ potraktował to pismo jako odwołanie, to zastosowanie znajdzie przepis art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Faktem jest, że traktując pismo skarżącego jako odwołanie, należało je przekazać organowi pierwszej instancji. Samo jednak przekazanie winno nastąpić niezwłocznie, gdyż nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania (art. 12 § 2, art. 35 § 1 k.p.a.). O tym, że organ odwoławczy miał zamiar potraktować pismo skarżącego jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji świadczy znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z dnia 10 sierpnia 2011 r. Brak jest zatem usprawiedliwienia dla przewlekłości postępowania, która trwała na tym etapie co najmniej od dnia 10 sierpnia do dnia 22 września 2011 r. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę, że zwłoki w załatwieniu sprawy nie może usprawiedliwiać fakt przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu, na co powoływał się organ odwoławczy. Powyższe rozważania mogłyby prowadzić do wniosku, że dalsza przewlekłość lub bezczynność w rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r., jakie miały miejsce po 22 września 2011 r., obciążają organ pierwszej instancji. Takiemu wnioskowi stoi jednak na przeszkodzie stanowisko organu odwoławczego wyrażone w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. Z treści tego pisma wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że sprawa nadal nie została załatwiona, a ponadto, że organ odwoławczy zmienił swoje stanowisko w kwestii kwalifikacji żądań skarżącego traktując je jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nie nadał przy tym biegu temu wnioskowi wskazując, że dalsze czynności zostaną podjęte po otrzymaniu akt sprawy z Sądu. W ocenie Sądu treść tego pisma przesądza o tym, że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie jest postępowaniem przewlekłym. Od daty złożenia przez skarżącego pisma inicjującego postępowanie przed organem odwoławczym, do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie upłynęło ponad 5 miesięcy. W sprawie nie zaistniały też żadne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w załatwieniu sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). W tej sytuacji skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy uznać należało za uzasadnioną. Niezależnie od powyższego za merytorycznie błędne należy uznać stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. W sprawie nie mógł bowiem znaleźć zastosowania przepis art. 235 § 1 k.p.a., albowiem pismo skarżącego zostało wniesione w dacie, kiedy decyzja organu pierwszej instancji nie miała przymiotu ostateczności. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że jakiekolwiek wystąpienia i żądania kierowane pod adresem organów administracji publicznej winny być przez te organy oceniane nie na podstawie tytułu, jaki strona im nadała lecz na podstawie zawartej w nich treści. W razie wątpliwości w tym zakresie organ winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania informując przy tym o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 64 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a.). Jak się wydaje, w niniejszej sprawie organ odwoławczy początkowo nie miał wątpliwości co do charakteru wystąpienia skarżącego, traktując je jako odwołanie. Z niewiadomych jednak przyczyn zmienił swoje stanowisko w tej kwestii powodując dalszą przewlekłość postępowania. Wskazać ponadto przyjdzie, że nawet gdyby pismo skarżącego miało być skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a., to skarga ta została złożona w sprawie, w której toczyło się postępowanie administracyjne (w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji). Zgodnie z art. 234 taka skarga winna była zostać rozpatrzona zgodnie z przepisami kodeksu, a więc poprzez wydanie rozstrzygnięcia procesowego (odpowiedniej decyzji lub postanowienia). Nawet zatem, gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pismo skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r. nie zawierało konkretnych zarzutów pod adresem decyzji z dnia [...] r., a jedynie ograniczało się do kwestionowania pominięcia go jako strony, to i tak obowiązkiem organu odwoławczego było potraktowanie tego pisma jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Na marginesie wskazać przyjdzie, że w ocenie Sądu pismo skarżącego zawierało również inne zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji, a ich treść wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie zgadza się z decyzją tego organu. Zwrócić przyjdzie też uwagę, że pismo skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r. mogło zawierać (i zawierało) nie tylko jedno żądanie i mogło być uznane również za inny środek procesowy, aniżeli tylko za odwołanie. Rolą organu odwoławczego było zatem nadanie dalszego biegu pismu zawierającemu różne żądania odpowiednio do jego treści (np. zgodnie z art. 37 § 2 lub art. 66 § 1 k.p.a.). Wbrew zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom, Sąd doszedł do przekonania, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Skarżący dołączył do akt sprawy kopię swojego wystąpienia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zarzuca przewlekłość działania organowi odwoławczemu w załatwieniu "skargi" z dnia 4 sierpnia 2011 r. Treść tego wystąpienia spełnia wymogi zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Faktem jest, że zarówno zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jak i skarga na przewlekłość postępowania wniesione zostały w tej samej dacie, to jednak przepisy nie określają dla strony żadnego terminu, jaki miałby upłynąć pomiędzy wniesieniem zażalenia, a złożeniem skargi. W tej sytuacji brak jest przeszkód do uznania, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W sprawie nie znajdzie natomiast zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a., albowiem niniejsza sprawa nie dotyczy przypadków w tym przepisie wymienionych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na przewlekłość postępowania za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł jednocześnie do przekonania, iż stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W istocie bowiem działanie organu odwoławczego było wynikiem błędnego zastosowania i wykładni prawa, nie zaś jego rażącego naruszenia. W tej sytuacji oddaleniu podlegał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zakreślony w wyroku termin do załatwienia sprawy odpowiada terminowi określonemu w art. 35 § 3 k.p.a. jako właściwemu dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że termin ten rozpocznie swój bieg od dnia zwrotu organowi akt niniejszej sprawy stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Po zwrocie akt organ odwoławczy przystąpi do rozpoznania pisma skarżącego z dnia 4 sierpnia 2011 r., traktując je jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i wyda w zakreślonym przez Sąd terminie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. Z uwagi na przedmiot skargi, którym jest przewlekłość postępowania, Sąd nie miał podstaw do oceny merytorycznych zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r.