II SAB/Gl 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie robót budowlanych 1. zobowiązuje organ do wydania w terminie 2 miesięcy, od dnia zwrotu niniejszych akt organowi, rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego z dnia 23 września 2010 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego W. F. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 100 (sto) złotych. Pismem z dnia 23 września 2010 roku W. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z prośbą o zbadanie czy Zakład [A] przy ul. [...] według planu zagospodarowania miasta Z. może prowadzić działalność gospodarczą na tym terenie oraz czy zakład ten otrzymał "legalne pozwolenie na budowę i ciągłą jego rozbudowę". Autor pisma wskazywał na niekorzystny wpływ działalności Zakładu na jego posesję i w związku z tym domagał się ustalenia czy przedmiotowy Zakład mógł być postawiony "w tak bliskiej odległości od domów mieszkalnych bez odpowiedniego ogrodzenia". W dodatkowym piśmie z dnia 18 października 2010 roku, do którego dołączono odręczny szkic zabudowań przy ul.. [...] wnioskodawca twierdził, że Zakład stanowi nowo wybudowany dwukondygnacyjny obiekt, który nie powstał z przekształcenia garażu. Nadto wnioskodawca podał w wątpliwość uzyskanie przez inwestora Zakładu decyzji o warunkach zabudowy w celu uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. W dniu 13 października 2010 roku organ I instancji przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] oraz Zakładu [A] (na tej nieruchomości). Z protokołu tej kontroli wynika, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi własność W. i M.S., którzy nabyli ją w [...] roku. W pomieszczeniach garażowych od [...] roku prowadzą oni działalność gospodarczą, po uzyskaniu w [...] roku decyzji o zmianie sposobu użytkowania garażu na zakład produkcyjny (decyzji nie okazano). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 19 listopada 2010 roku zawiadomił m. in. M. S. oraz W. F. o wszczęciu na wniosek tego ostatniego postępowania administracyjnego w sprawie "legalności rozbudowy budynku mieszkalnego i rozbudowy Zakładu [A] na działce nr [a] w Z. przy ul. [...], stanowiącej własność M. i W. S. Do akt sprawy dołączono decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] roku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Decyzja ta została wydana na wniosek W. S.. Znajduje się w nich także decyzja – wydana na wniosek W. S. – Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu na budynku warsztatu ślusarskiego i dobudowę wiaty na działce nr [a]. W dniu 3 grudnia 2010 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. Jak wynika z protokołu tej czynności ich przedmiotem była rozbudowa warsztatu (tutaj powołano się na decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] roku) oraz rozbudowa budynku mieszkalnego. W dniu [...] roku organ I instancji wydał postanowienie nr [...] m. in. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. z tym, że dotyczyło ono wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową. W pismach kierowanych przez W. F. do organu I instancji (np. pismo z 19 maja 2011 roku i pismo z 26 maja 2011 roku) W. F.podkreślał, że zgodnie z jego wnioskiem z dnia 23 września 2010 roku oraz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 19 listopada 2010 roku postępowanie nie tylko dotyczyło legalności rozbudowy budynku mieszkalnego ale i rozbudowy Zakładu [A]. W dniu [...] roku organ I instancji – w następstwie prowadzonego postępowania w związku z nielegalną rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [a] wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 oraz art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 roku, którą zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową na działce nr [a] oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W. F. pismem z dnia 4 sierpnia 2011 roku złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, określone jako skarga, na przewlekłe działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W piśmie tym podał, że w swoim wniosku z dnia 23 września 2010 r. domagał się wszczęcia postępowania w stosunku do zakładu obróbki metali, który w jego ocenie został nielegalnie rozbudowany na budynku gospodarczym, a w tym zakresie organ I instancji nie podjął żadnego rozstrzygnięcia. W piśmie tym jego autor negatywnie ocenił całość postępowania organu I instancji, wskazał na szereg dolegliwości związanych z działalnością Zakładu. Następnie pismem z dnia 12 września 2011 roku, uzupełnionym pismem z 26 września 2011 roku W. F. złożył skargę na przewlekłość działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. domagając się wymierzenia temu organowi grzywny oraz wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych w stosunku do osób "które dopuściły się rażącego naruszenia prawa". Z obu pism wynika, że skarżący przewlekłości postępowania organu I instancji upatrują w niezałatwieniu jego wniosku dotyczącego rozbudowy Zakładu [A]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę z dnia 14 września 2011 roku podał, że prowadził i zakończył postępowanie dotyczące samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową przez M. i W. S. na działce nr [a]. Nie prowadził natomiast postępowania w sprawie legalności prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, gdyż na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] roku w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski prowadzona działalność jest legalna w świetle prawa budowlanego. Nadto organ odniósł się do zarzutów związanych z postępowaniem zakończonym decyzją [...] roku, jak i zarzutów skierowanych pod adresem organu a związanych z całością jego działalności. W piśmie z dnia 14 listopada 2011 roku skarżący jeszcze raz podkreślił, że w piśmie z dnia 23 września 2010 roku zwracał się o zbadanie legalności budowy i rozbudowy Zakładu [A]. Podkreślił, że z protokołu wizji lokalnej z dnia 3 grudnia 2010 roku wynika, że na działce nr [a] w Z. znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny i zakład produkcyjny. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę podał, że organ nie rozpoznał sprawy w zakresie "legalności prowadzenia zakładu obróbki metali". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 roku. Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w życie weszła nowelizacja art. 37 § 1 kpa, umożliwiająca wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego przed nowelizacją obowiązującą od 11 kwietnia 2011 roku nie zawierał instrumentów umożliwiających zaskarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie uniemożliwiało skuteczne przeciwdziałanie stanom przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Przez przewlekłość postępowania należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu. Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych – co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Jednakże w ocenie Sądu wybór między skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a skargą na bezczynność organu zawsze należy do skarżącego, a skarga ta wyznacza granice danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa). Oznacza to, że w sytuacji złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd związany jest jej granicami nawet wtedy gdy stwierdzi, że w sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia bezczynności postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku) Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Jednocześnie – poczynając od dnia 17 maja 2011 roku (ustawa z 20 stycznia 2011 roku – Dz. U. nr 34, poz. 173) sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei ustawą z dnia 25 marca 2011 roku (Dz. U. nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 roku dodano do art. 149 paragraf 2 o brzmieniu "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6". Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczący legalności wydania pozwolenia na budowę i dalszą rozbudowę Zakładu [A] usytuowanego na działce inwestorów złożył w dniu 23 września 2010 roku. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie m. in. legalności rozbudowy Zakładu nosi datę 19 stycznia 2010 roku. Nie ma więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności budowy i rozbudowy Zakładu zostało wszczęte przed 11 kwietnia 2011 roku. W związku z tym rozwiązania wymaga zasadnicze zagadnienie, a mianowicie czy art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 roku obliguje i uprawnia Sąd do badania – w aspekcie przewlekłości – sprawności postępowania administracyjnego przed tą datą, czy też dotyczy wyłącznie stanu przewlekłości istniejącego w okresie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu. W tym bowiem zakresie brak jest regulacji przejściowych w ustawie nowelizującej (identycznie jak w przypadku uzupełnienia art. 149 ppsa od dnia 17 maja 2011 roku i 12 lipca 2011 roku). Zagadnienie powyższe jest przedmiotem rozważań w doktrynie przedmiotu, jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zajęcie stanowiska nie jest niezbędne. Nie ma bowiem wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności budowy i rozbudowy Zakładu nie było po dniu 11 kwietnia 2011 r. efektywnie prowadzone (z odpowiedzi na skargę wynika, że w ogóle nie było prowadzone). Natomiast zażalenie na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do organu wyższego rzędu, będące zażaleniem na przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 kpa pochodzi z dnia 4 sierpnia 2011 roku, a skarga na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., zawierająca takie żądanie wymierzenia temu organowi grzywny zostało złożone w dniu 12 września 2011 roku, a więc nie tylko po wejściu w życie skargi na przewlekłość postępowania, ale również pod rządami art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu (zmiany od 17 maja 2011 r. i od 12 lipca 2011 r.). Nie budzi wątpliwości, ze skarżący poczynając od 23 września 2010 roku domagał się zbadania legalności budowy i rozbudowy spornego Zakładu. Fakt właśnie takiego żądania był znany organowi I instancji, co wynika z zawiadomienia z dnia 19 listopada 2010 r. Jednakże za czynności związane z ustaleniem legalności budowy i rozbudowy Zakładu można uznać jedynie kontrolę działki nr [a] w dniu 13 października 2010 roku oraz oględziny z dnia 3 grudnia 2010 roku. W szczególności należy stwierdzić, że po dniu 11 kwietnia 2010 roku organ w stosunku do obiektu Zakładu nie przeprowadzał żadnych czynności. Wydaje się, że to wynikło z przekonania organu, na co wskazano w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 14 września 2011 roku), że działalność w Zakładzie jest legalna w świetle Prawa budowlanego bowiem inwestor w dniu [...] roku uzyskał decyzję w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. To przekonanie organu jest nieuprawnione. Po złożeniu żądania przez skarżącego (wrzesień 2010 roku) żądanie to winno być załatwione w którejś z form przewidzianych w kpa, co do dnia wyrokowania nie nastąpiło. W związku ze skargą zarzucającą przewlekłość postępowania i przyjmując, że przewlekłość ta miała miejsce co najmniej od 12 lipca 2011 roku Sąd stwierdził jej istnienie. Równocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie to jest następstwem bezspornej okoliczności, że w sprawie żądania skarżącego po dniu 11 kwietnia 2011 roku w ogóle nie było prowadzone postępowanie. Konsekwencją stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący, przy czym brak okoliczności usprawiedliwiających stanowisko organu, orzeczono także o grzywnie na mocy art. 149 § 2 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi oparto na art. 200 i 205 § 1 ppsa.