II OSK 1056/12

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1326/11 w sprawie ze skargi J..P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J.P. i M.P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku przetwórni ryb wraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działkach o nr ew. 1 i 2 we wsi P. oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. (mylnie wskazując jej datę). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] maja 2003 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze przemysłowym, jakim jest przetwórnia ryb, zostały ustalone poprzez konkretyzację warunków zabudowy wymaganych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego. Organ I instancji miał obowiązek zbadania czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Jeżeli organ uznał, iż rodzaj planowanej zabudowy jest możliwy do zlokalizowania na danym terenie powinien był przystąpić do określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem i przepisami prawa. W niniejszej sprawie zaś treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią wniosku. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że uchwały zatwierdzające plan zagospodarowania przestrzennego będący podstawą wydania decyzji utraciły moc z dniem 28 kwietnia 2003 r., czyli przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku J.P. i M.P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Organ zgodził się z podnoszonym we wniosku zarzutem, że w chwili orzekania przez Wójta Gminy I. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 28 stycznia 2004 r., podkreślił jednak, że okoliczność ta nie wpływa na trafność wcześniejszego rozstrzygnięcia. Wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budynku przetwórni rybnej wraz z infrastrukturą jest niezgodna z treścią wniosku, co stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ponadto rozstrzygnięcie Wójta Gminy I. z dnia [...] maja 2003 r. zawiera wewnętrzną sprzeczność, albowiem zawarte w nim warunki zabudowy odnoszą się do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.P. i M.P., zarzucając naruszenie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy I. w sposób rażący naruszała wyżej wymieniony przepis oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy I. rażąco naruszała prawo i w związku z tym jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że wymienione wyżej decyzje naruszają art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., tj. naruszają prawo materialne. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż organ nie dysponował kompletem akt dotyczących decyzji Wójta Gminy Iwanowice. Podkreślił, że wniosek J.P. i M.P. dotyczył ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego", zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku przetwórni ryb wraz z infrastrukturą nie stanowi wykroczenia poza ten wniosek. Co najwyżej stwierdzić można, że mieści się ono w ramach wniosku, acz nie realizuje go w całości. Sąd uznał, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy wykroczeniem poza granicę wniosku, a rozpoznaniem wniosku w niepełnym jego zakresie. Uznał także, że akcentowana przez Kolegium sprzeczność uzasadnienia decyzji z jego rozstrzygnięciem polegająca na stwierdzeniu w uzasadnieniu Wójta Gminy Iwanowice, że "planowana inwestycja może być realizowana według obowiązujących założeń technicznych – tereny budownictwa jednorodzinnego" – nie jest taką wadą którą można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 41 ust. 1 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.P. i M.P. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Strona skarżąca trafnie bowiem podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zbadał w pełnym zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Określony tym przepisem brak związania sądu zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze nakłada na Sąd I instancji obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 p.p.s.a.). Wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie można też stanowczo wykluczyć, iż doszło w niej do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. podało, że decyzja Wójta I. z dnia [...] maja 2003 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażąco naruszała przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki obowiązuje dla tego terenu. Obie uchylone decyzje zawierały przy tym sprzeczne ustalenia co do tego, czy w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestią tą w ogóle nie zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mimo iż miała ona istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Sąd I instancji krytycznie odniósł się natomiast do ustaleń organu dotyczących naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który powinien zawierać, między innymi (art. 41 ust. 2 pkt 2), charakterystykę zabudowy. Wniosek M.P i J.P. z dnia 28 kwietnia 2003 r. określił przewidywaną inwestycję jako budowę budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego. Decyzja z dnia [...] maja 2003 r. ustaliła natomiast warunki dla budynku "przetwórnia ryb wraz z infrastrukturą". Powołała się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Iwanowice zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXVII/175/93 z dnia 23 września 1993 r. z późniejszymi zmianami. W motywach tej decyzji wskazano przy tym, że warunki określone tym planem przewidują budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej zabudowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do naruszenia tą decyzją art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez określenie warunków zabudowy niezgodnie wnioskiem wnioskodawców, lecz stanowisko to budzi istotne wątpliwości. Sąd I instancji stwierdził mianowicie, że skoro wniosek zawierał żądanie ustalenia warunków dla budynku mieszkalno-przetwórczo-handlowego a decyzja ustaliła warunki dla budynku przetwórni ryb, to nie można uznać, że decyzja ta wykracza poza wniosek a co najwyżej można twierdzić, że mieści się w ramach wniosku, acz nie realizuje go w całości. W rozumowaniu tym Sąd pominął jednak to, że decyzja określiła warunki dla budowy całkowicie innego budynku (przetwórni ryb) w sytuacji, gdy wnioskodawcy wnioskowali o warunki dla budynku mieszkalnego z częścią produkcyjną i handlową. Sąd nie ustalił przy tym czy było to zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zajmował się tą kwestią. Nie dostrzegł też, ze treść decyzji z [...] maja 2003 r. budzi wątpliwości, skoro mimo ustalenia warunków dla budynków przetwórni ryb określa ona jednocześnie warunki wynikające z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Trafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, nie dostrzegając tych kwestii nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej wyniku. Bez wyjaśnienia i rozważenia tych kwestii uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, podlega więc uwzględnieniu. Dlatego na podstawie przepisu art. 185 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.