II OW 139/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Sulików o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy Sulików a Starostą Zgorzeleckim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. z dnia 18 kwietnia 2011 r. w przedmiocie zasypania rowów melioracyjnych postanawia: wskazać Starostę Zgorzeleckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M.K. Pismem z dnia 16 września 2011 r. (data stempla pocztowego) Wójt Gminy Sulików wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Sulików a Starostą Zgorzeleckim, poprzez wskazanie Starosty Zgorzeleckiego jako organu właściwego w sprawie zasypania rowów melioracyjnych znajdujących się na działce nr 375, obręb Radzimów. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwości organ wyjaśnił, że pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. M.K. zwrócił się do Wójta Gminy Sulików o zajęcie się sprawą przedmiotowych rowów melioracyjnych, które zostały zasypane podczas regulacji rzeki Czerwona Woda. Wójt Gminy Sulików wskazał także, że zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2011 r. Wójt Gminy Sulików przekazał sprawę Staroście Zgorzeleckiemu jako organowi właściwemu. W zawiadomieniu wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – zwaną dalej Prawo wodne - zasypanie rowu jest likwidacją (rozbiórką) urządzenia wodnego, która to czynność wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do wydania takiego pozwolenia wodnoprawnego jest Starosta Zgorzelecki. W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., skierowanym do M.K., Starosta Zgorzelecki stwierdził, że nie jest organem właściwym w sprawie. Wskazał, że "przywrócenie stosunków wodnych na gruntach rolnych oraz likwidacja szkód powstałych w wyniku zmiany stosunków wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów". Wójt może zaś w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. We wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Sulików wskazał, że art. 29 Prawa wodnego nie dotyczy zmian spowodowanych np. zasypaniem rowu. Zasypanie rowu jest likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), która to czynność wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych - art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. W przypadku, gdy zasypanie rowu nie zostało zalegalizowane, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, może nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 ust. 1 § 1 k.p.a.). Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawa relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego. Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Natomiast, jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń realizacji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, to do tej Spółki (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe, zasypane rowy melioracyjne są urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 Prawa wodnego. Według Starosty Zgorzeleckiego, przywrócenie stosunków wodnych na gruntach rolnych oraz likwidacja szkód powstałych w wyniku zmiany stosunków wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. Dlatego też Starosta Zgorzelecki doszedł do przekonania, że to wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom Rozpatrując powyższy argument należy podkreślić, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy art. 77 Prawa wodnego jest lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy. Wynika to z tego, że działanie właściciela gruntu zmieniające stosunki wodne na jego gruncie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Natomiast ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Zgorzelecki, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto są one ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu oraz są ustalane przez ten organ zakresy i terminy ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Ponadto, należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty Zgorzeleckiego, oznaczałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie reguluje to unormowanie, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej, tj. skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Ponadto jest oczywiste, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 Prawa wodnego, po wydaniu stosownej decyzji przez Starostę Zgorzeleckiego, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowych rowów (odprowadzanie wód gruntowych spływających z przyległych pól i łąk). Dlatego też unormowanie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w tym stanie prawnym i faktycznym nie tworzy normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Sulików. Podzielić należy także argumentację Wójta Gminy Sulików, zgodnie z którą jeżeli nastąpiło zasypanie rowu, będące w istocie jego likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne pozwala zaś nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu zakopanego bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności, a do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc starosta. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Zgorzeleckiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku M.K., na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.