II OSK 2194/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 227/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. W., J. W. i M. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 227/11) odrzucił wniesioną przez M. W., J. W. oraz M. W. skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 18 października 2011 r. M. W., J. W. i M. W. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., dotyczące bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym wskazali na nierozpoznanie przez w/w organ wojewódzki ich odwołania od decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], powołując się przy tym na art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił skarżącym, że Dolnośląski WINB rozpatrzył odwołanie i w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję nr [...]. W dniu 18 listopada 2011 r. M. W., J. W., M. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie polegającą na niezałatwieniu przez ten organ sprawy zainicjowanej przez nich pismem z dnia 18 października 2011 r. złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jej rozpoznanie leży poza jego kognicją. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 P.p.s.a. – zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli zatem akt, którego wydania domaga się strona skarżąca, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stronie nie przysługuje w tym zakresie skarga na bezczynność. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z zażaleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Rozpoznanie tego rodzaju zażalenia nie następuje jednak w formie decyzji, ani postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, ale w drodze czynności nadzorczej, która nawet gdyby była ujęta w formę postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu administracyjnego. Sąd ponadto zwrócił uwagę, że wyczerpanie trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie w oparciu o ten przepis. Skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje natomiast na działanie - rozstrzygnięcie organu nadzorczego podjęte na skutek załatwienia zażalenia złożonego w takim trybie. Sąd wywodził, że postępowanie w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i jest w istocie wykonywaniem nadzoru administracyjnego przez organ nadrzędny. Z wskazanych względów Sąd Wojewódzki uznał, że powyższa skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Działanie organu załatwiające zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. nie jest wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest więc właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. M. W. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na tej podstawie wynikające z błędnego przyjęcia przez Sąd, że podstawą prawną skargi na bezczynność są wymienione przez skarżących działających bez profesjonalnego pełnomocnika art. 35, 36 i 37 k.p.a., a nie - jak to jest w rzeczywistości - art. 52 P.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 13 P.p.s.a.; 2. naruszenie przepisu art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; 3. naruszenie przepisu art. 135 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia wobec przewlekłej bezczynności organów administracji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona – relacjonując na wstępie przebieg postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, która w jej ocenie nie zakończyła się merytorycznym rozstrzygnięciem – podnosiła, że wniosła skargę z dnia 10 października 2011 r. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego rozpatrzył skargę kierując do skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 28 października 2011 r. informację o tym, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego, a także decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. Rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaś utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pisma organów szczebla powiatowego, wojewódzkiego oraz pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wniosły żadnych nowych elementów jeśli chodzi o stan prawny, nie dały rozstrzygnięć merytorycznych, a tym samym nie zmieniły jego sytuacji prawnej w toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym skarżący w dniu 18 października 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odrzucił ją opierając się wyłącznie na przytoczonej przez skarżących podstawie prawnej, nie analizując stanu faktycznego ani prawnego sprawy z których wynika, że skarżący mogli - na podstawie art. 52 P.p.s.a. - złożyć skargę na bezczynność w/w organu. W świetle powyższego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – z uwagi na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. - Sąd Wojewódzki zobligowany był zbadać stan faktyczny i prawny sprawy nie sugerując się wskazaniami skarżących, zwłaszcza, że wówczas występowali oni w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący błędnie podali jako podstawę art. 37 k.p.a., nie znając zawiłości procedury. Przysługuje im prawo pomocy w zakresie całkowitym, w tym prawo do pomocy prawnej radcy prawnego jako pełnomocnika, co dowodzi, że nie mogli oni wcześniej skorzystać z profesjonalnej pomocy prawnej przed wydaniem stosownego postanowienia przez Sąd. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd powinien był rozpatrzyć skargę na podstawie art. 52 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 37 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę, że strona skarżąca wyczerpała dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego, nie uzyskała jednak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co uzasadniało wydanie przez Sąd I instancji stosowanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd był zatem zobowiązany nie tylko przyjąć skargę na bezczynność do merytorycznego rozpoznania, ale również podjąć wszelkie niezbędne działania określone w tym przepisie, zmierzające do merytorycznego załatwienia zainicjowanej przez skarżącego kasacyjnie i opisanej na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wprawdzie w świetle wskazanego przepisu Sąd Wojewódzki, rozpoznając odrzuconą następnie skargę nie był związany zarzutami i wnioskami zgłoszonymi przez stronę w tym piśmie, jednak nie mógł dowolnie modyfikować przedmiotu sprawy, zmieniając w ten sposób granice skargi. Uznanie zaś, że skarżący kasacyjnie domagał się w rzeczywistości uchylenia stanu bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2009 r. skutkowałoby koniecznością przyjęcia przez Sąd I instancji, że przedmiotem niniejszej skargi jest w istocie bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaś Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To zaś prowadziłoby nie tylko do zmiany przedmiotu skargi, lecz również stanowiłoby niedozwoloną ingerencję ze strony Sądu Wojewódzkiego w ustalenia związane ze stroną podmiotową sprawy. Sąd Wojewódzki nie mógł w związku z powyższym – bez naruszenia zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a. normy – dowolnie interpretować treści wniesionej skargi, z której jednoznacznie wynikało który organ pozostawał – zdaniem skarżących - w stanie bezczynności. Z treści wniesionej przez M. W., J. W. i M. W. skargi wynika, iż zarzucali oni Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność w zakresie nierozpoznania "skargi" zasadnie uznanej przez Sąd Wojewódzki za zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Tak też Sąd I instancji zobligowany był potraktować wniesioną przez nich skargę. Sąd I instancji słusznie w związku z powyższym przyjął, że wniesiona przez M. W., J. W. i M. W. skarga dotyczyła bezczynności Głównego Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia. Biorąc przy tym pod uwagę, że wydana na skutek wskazanego zażalenia czynność nadzorczą nie kwalifikuje się do żadnej z ujętych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. kategorii aktów lub czynności, Sąd Wojewódzki nie był władny rozpoznać skargi na bezczynność w/w organu w powyższym zakresie. To z kolei uniemożliwiało zakwalifikowanie złożonej w tym przedmiocie skargi, jako środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wniesionego z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 52 P.p.s.a., które może rozpoznać Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 13 P.p.s.a.), a tym samym uzasadniało jej odrzucenie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe powoduje, że Sąd Wojewódzki - nie rozpoznając merytorycznie w/w skargi - nie mógł nawet rozważać zastosowania – zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - przewidzianych ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków w celu usunięcia naruszenia prawa. Tym samym również zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieuzasadniony. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach przyznanego skarżącemu kasacyjnie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.