II OW 138/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Jaworzna o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Jaworzno a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach w sprawie zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z zanieczyszczeniem wód powierzchniowych i podziemnych, złożonego przez Prezydenta Miasta Jaworzno pismem z 21 maja 2009 r. Nr IM.IMR.-0717/1/5/2009 postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 15 września 2011 r. (data stempla pocztowego) Prezydent Miasta Jaworzna wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Jaworzna a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach, poprzez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach jako organu właściwego w sprawie zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych w dolinie potoku Wąwolnica w Jaworznie. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że pismem 21 maja 2009 r. Prezydent Miasta Jaworzna zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w związku ze stwierdzonym występowaniem w wodach powierzchniowych i podziemnych związków mających znaczący negatywny wpływ na stan chemiczny i ekologiczny wód. Organ wskazał, że najprawdopodobniej nieustannie dochodzi do emisji substancji szkodliwych z miejsc składowania odpadów poprodukcyjnych z zakładów chemicznych zlokalizowanych w dolinie potoku. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W treści wniosku Prezydent Miasta Jaworzna wyjaśnił także, że pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazał ją Prezydentowi Miasta Jaworzna. W piśmie wskazano, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) jeśli doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r. czy też wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 126, poz. 902 ze zm.) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa szkoda powstała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. We uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Jaworzna podkreślił, że zanieczyszczenie wód powierzchniowych i podziemnych wynika bezpośrednio z zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ponadto prowadzenie rejestru oraz sprawy dotyczące rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi zgodnie z art. 161 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) należą do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie można rozdzielić w tym przypadku szkody w środowisku na szkodę w wodach i szkodę dotyczącą powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W odpowiedzi na powyższy wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach wskazał, że od zdarzenia lub emisji, które spowodowały wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w tym przypadku składowania toksycznych odpadów w środowisku bez zabezpieczeń, upłynęło więcej niż 30 lat, zatem zgodnie z art. 4 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, przepisów ustawy w przedmiotowym przypadku nie stosuje się. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska uchylone ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Oznacza to, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawie jest starosta zgodnie z art. 144 pkt 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie to nastąpiło wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. W przedmiotowej sprawie zagrożenie szkodą w środowisku zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r., co jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe", tj. przepisy Prawa ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32", tj. ustawy – Prawo ochrony środowiska "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Z uwagi na fakt, iż bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku wystąpiło przed dniem 30 kwietnia 2007 r., przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Termin wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jak i samej szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Istotną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego środowiska wodno-gruntowego, ponieważ w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Pojęcie prawne powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą powierzchnię warstwę gleby i podglebie. Rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadzi do konieczności uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska rozstrzygnięć uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla samej szkody przez dwa różne organy. Ponadto należy także podkreślić, że w przypadku wyłączenia do odrębnego rozpoznania spraw dotyczących rekultywacji zanieczyszczenia wody gruntowej podmiot korzystający ze środowiska, czyli w przedmiotowej sprawie jest to Zakład Chemiczny "Organika Azot" S.A. w Jaworznie już posiada decyzję naprawczą, a na podstawie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 1 grudnia 2008 r. jest zobowiązany do usunięcia i przekazania do unieszkodliwienia odpadów nagromadzonych w komorze żelbetonowej, opracowania projektu rekultywacji środowiska na podstawie kompleksowej koncepcji technologicznej oraz przeprowadzenia prac rekultywacyjnych środowiska. Dlatego też, zdaniem Sądu, tego rodzaju środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden element środowiska, a mianowicie powierzchnię ziemi. W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku, czyli zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, właściwym do rozpoznania sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4, art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.