II SA/Ol 909/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 6 maja 2011r. Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku firmy "A" Spółka jawna z siedzibą w W. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na odkrywkowej eksploatacji kruszywa naturalnego (piaski i piaski ze żwirem) ze złoża T. w obrębie wydzielonego "[...]" realizowanego na działce nr "[...]" w obrębie T. Jednocześnie organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie zagospodarowania złoża. W uzasadnieniu podano, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania środowisko, jeśli obowiązek taki zostanie stwierdzony w drodze postanowienia. W związku z tym wniosek przesłano do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010r. wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W trakcie postępowania wniesione zostały uwagi przez strony postępowania, a mianowicie D. i J. B., H. M. a także mieszkańców miejscowości T. D. i J. B. podnieśli, iż przedmiotowa inwestycja spowoduje trwałe zniszczenie terenu graniczącego z ich działkami budowlanymi, spowoduje wieloletnią emisję hałasu o dużym natężeniu oraz uniemożliwi racjonalne wykorzystanie sąsiednich terenów zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnili, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ich zamiarem budowy osiedla domów jednorodzinnych. H. M. zarzuciła, iż planowania kopalnia graniczyć będzie z jej nieruchomością i spowoduje niekorzystne zmiany. Podano także, iż wpłynął sprzeciw mieszkańców miejscowości T. przeciwko planowanej inwestycji. Wskazano, iż mając na względzie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz uwagi wniesione przez strony postępowania postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010r. stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i nałożono na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Raport taki został przedłożony przez wnioskodawcę w dniu 1 lutego 2011r. Postanowieniem z dnia 3 marca 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił i określił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Obwieszczeniem z dnia 29 marca 2011r. podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu tym uwzględniono uwagi wniesione przez strony w zakresie zakłócenia stosunków wodnych, degradacji krajobrazu, emisji hałasu, uniemożliwienia racjonalnego wykorzystania sąsiednich terenów zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poważnej utraty wartości nieruchomości sąsiednich, zniszczenia dróg dojazdowych, narażenia nieruchomości sąsiednich na wystąpienie osuwisk, zagrożenia osuszenia pobliskiego jeziora T. oraz wpływu na strefę sąsiadującego lasu, likwidacji ciekawego obiektu przyrodniczego – niewielkiego zbiornika wodnego, sprzeciwu odnośnie wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśniono, iż odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jego lokalizacja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli takiej sprzeczności nie ma lub dla terenu, na którym usytuowana będzie inwestycja nie został uchwalony plan miejscowy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może odmówić jej wydania, a jedynie jest zobowiązany do określenia warunków jej realizacji najkorzystniejszych pod kątem ochrony środowiska. Wskazano, iż analiza raportu, uzyskane uzgodnienie, jak i uwzględnienie wniesionych uwag wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji wyłącznie zgodnie z warunkami określonymi w przedmiotowej decyzji oraz po spełnieniu wymogów ustawowych określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Takie wykonanie przedsięwzięcia wykluczy możliwość negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie. Od decyzji tej odwołali się D. i J. B. wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż wniosek inwestora nie powinien być rozpatrywany gdyż z terenem planowanej kopalni kruszywa bezpośrednio graniczy teren ich działek, dla którego uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Usytuowanie kopalni w tym miejscu i dziesięcioletnia eksploatacja kruszywa wyklucza możliwość wykorzystania terenu zgodnie z planem miejscowym i planowaną budowę osiedla domów jednorodzinnych. Zarzucono, iż projektowany transport urobku może przebiegać m.in. drogą gminną, która przechodzi przez teren ich działek budowlanych, co znacznie zwiększy natężenie ruchu. Podniesiono, iż inwestor został zobowiązany, aby natężenie dźwięku pochodzącego z przedsięwzięcia nie przekroczyło poziomu hałasu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r., lecz nie określono, w jaki sposób można ograniczyć poziom emisji hałasu na drodze dojazdowej do kopalni. Nie uwzględniono też faktu, iż ustalona w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odległość oddziaływania hałasu uniemożliwia zabudowę przyległego terenu zgodnie z miejscowym planem. Zakwestionowano brak uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną. Poza tym zarzucono, iż raport oddziaływania na środowisko został sporządzony na zlecenie inwestora, a w ocenie odwołujących się winien być on sporządzony przez niezależnych rzeczoznawców. Podniesiono, iż wydając zaskarżoną decyzję organ naraził odwołujących się na konkretną szkodę majątkową w postaci znacznego obniżenia wartości rynkowej należących do nich działek budowlanych. Ponadto w postanowieniu RDOŚ w ogóle nie odniesiono się do uwag zgłoszonych w toku postępowania, a postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. W związku z tym ustawowe uprawnienia stron są iluzoryczne. Zarzucono także, że w decyzji brak jest wskazania sankcji za niewywiązywanie się inwestora z postawionych warunków środowiskowych. Odwołujący się podnieśli także, iż organ celowo nie zawiadomił ich o toczącym się postępowaniu, poprzestając na wywieszeniu obwieszczenia, o którym jako mieszkańcy O. nie byli poinformowani. Podnieśli także, iż organ nie kwestionuje okoliczności, iż planowana inwestycja wpłynie na kształtowanie terenu i krajobrazu, wiedząc jednocześnie, iż przedmiotowy teren znajduje się w odległości 2 km od brzegu jeziora N. Decyzją z dnia 5 września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazano, iż w trakcie rozprawy przeprowadzonej przed Kolegium pełnomocnik odwołującego się przedłożył opinię dotyczącą raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia sporządzoną przez pracownika Katedry Biotechnologii "[...]". Z opinii tej wynika m.in. iż w raporcie nie ujęto jako emisję ścieków deszczowych, nie uwzględniono oddziaływania na środowisko powodowanego przez transport, nie określono wielkości emisji w stosunku do opadów, ścieków socjalno-bytowych, ścieków deszczowych, nieprawidłowo sklasyfikowano odpady przewidziane do wytworzenia oraz nie omówiono szczegółowo sposobu ich gromadzenia, magazynowania, transportu, poddawania odzyskowi lub unieszkodliwiania odpadów, przyjęto złe założenia dla obliczeń poziomu hałasu, nie opisano wszystkich elementów środowiska ograniczając się do działki inwestora, nie uwzględniono założeń planu miejscowego w odniesieniu do działek sąsiednich i wpływu funkcjonowania kopalni na funkcjonalność działek sąsiednich. Organ wskazał, iż uprawniony geolog ustosunkował się szczegółowo do zarzutów opinii i podniósł, iż zamieszczono w raporcie charakterystykę terenów przyległych z uwzględnieniem planowanej funkcji, wskazano na sposób rekultywacji i oczyszczania terenu, sposób odprowadzania ścieków, w tym ścieków deszczowych, transport kruszywa, brak potrzeby dokonywania analizy hałasu powodowanego ruchem samochodów na drogach publicznych, oddziaływania przedsięwzięcia na drogi gruntowe. Podano, iż autor opinii do raportu podtrzymał swoje stanowisko i zaproponował powołanie zespołu ekspertów. W dalszej części uzasadnienia przytoczono przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawarte w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazano, iż przedłożony przez inwestora raport zawiera dane w wymagane w art. 66 i art. 67 powołanej ustawy. W raporcie tym bowiem zawarte są propozycje monitoringu planowanego przedsięwzięcia, monitoringu zachowania pasów bezpieczeństwa, właściwej gospodarki odpadami i nakładem zdejmowanym w ramach prac udostępniających, a także nadzór służby mierniczo-geologicznej. Podniesiono, iż z raportu wynika, iż planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w sposób powszechnie sprawdzony. Z raportu wynika, iż prowadzona eksploatacja złoża nie wpłynie na pogorszenie stanu jakości powietrza, a emisja hałasu nie przekroczy dopuszczanych norm hałasu. Wskazano, iż przedsięwzięcie będzie realizowane bez stosowania środków chemicznych. Wskazano także warianty przedsięwzięcia wraz z ich analizą. Podniesiono, iż w postanowieniu z dnia 3 marca 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska szczegółowo omówił rodzaj przedsięwzięcia i sposób jego realizacji, dokonał oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz oddziaływanie przedsięwzięcia na działki sąsiednie. Wskazano, iż z tych względów nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w opinii dotyczącej raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego przez pracownika naukowego "[...]" w O. dr inż. A. B. Wskazano, iż obszar kopalni obejmie jedynie część działki nr "[...]" w obrębie T. Z danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, w raporcie oddziaływania na środowisko oraz z wyjaśnień do raportu wynika, iż przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływało na działki sąsiednie. Wskazano, iż dla transportu kruszywa przewidziano kilka wariantów transportu, a wskazywana przez odwołujących się droga jest tylko jednym z nich. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Wyjaśniono także, iż zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie było konieczne dokonywanie uzgodnień z organami inspekcji sanitarnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. B., reprezentowany przez adw. S. S., domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazano, iż decyzje organów obydwu instancji zostały wydane bez pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Podniesiono, iż istnieje potrzeba uzupełnienia sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko lub powołania przez organ prowadzący postępowanie zespołu niezależnych od stron ekspertów z zakresu ochry środowiska w celu opracowania nowego raportu, który winien uwzględniać wszystkie wymogi ochrony środowiska. Zarzucono, iż organ II instancji nie uwzględnił przy orzekaniu zastrzeżeń do raportu zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz na rozprawie przed Kolegium, a także zawartych w opinii dra inż. A. B.. Opinia ta wskazuje, że sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych. Tym samym decyzja oparta na tym raporcie narusza prawa i winna być uchylona przez Kolegium. Podniesiono, iż geolog nie jest specjalistą z zakresu ochrony środowiska i w sprawach z tego zakresu nie ma uprawnień do merytorycznego wypowiadania się. Ponadto jedynie zespół niezależnych ekspertów z dziedziny ochrony środowiska jest uprawniony do zajęcia wiążącego dla organu stanowiska w przedmiocie oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia. Stanowisko to winno uwzględniać nie tylko interesy inwestora, ale także interesy właścicieli sąsiednich działek. Wskazano, iż ponowne rozpoznanie sprawy pozwoliłoby na uzupełnienie braków wskazywanych w opinii do raportu. Ponadto zarzucono, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze strategią rozwoju Gminy M., która eksponuje i propaguje walory turystyczno-wypoczynkowe gminy, a nie walory przemysłowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Podnieść należy, iż ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) zawiera dość szczegółowe regulacje w zakresie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warunkiem wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest spełnienie wszystkich wymogów ustawowych. W związku z tym organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie winien szczególnie wnikliwie przeanalizować sporządzony raport oddziaływania na środowisko i nie może swojego rozstrzygnięcia opierać wyłącznie o fakt dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wskazując, iż został sporządzony raport oddziaływania na środowisko, spełniający wymogi ustawowe, a warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który w swoim postanowieniu "szczegółowo omówił rodzaj przedsięwzięcia i sposób jego realizacji, dokonał oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz oddziaływanie przedsięwzięcia na działki sąsiednie". Należy jednak zwrócić uwagę, iż w toku postępowania przed organem odwoławczym zostały zgłoszone zarzuty do raportu oddziaływania na środowisko, które dotyczyły właśnie kwestii niespełnienia przez raport wymogów ustawowych. Wprawdzie do podniesionych zarzutów odniósł się autor raportu, jednakże organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zarzuty zawarte w opinii do raportu za niezasadne, a wyjaśnienia autora raportu za przekonujące. W ocenie sądu naruszył tym nie tylko przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, ale także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oprał oraz przyczyn z powodu których innymi dowodom odmówił wiarygodności. Zatem ocena zarzutów merytorycznych dotyczących raportu oddziaływania na środowisko nie może polegać na stwierdzeniu, iż są one niezasadne, jeśli z uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakich powodów organ zarzutów tych nie uwzględnił, a całkowicie podzielił stanowisko reprezentowane przez autora raportu. Należy przy tym wskazać, iż skoro zarzuty dotyczyły wymogów ustawowych, jakie winien spełniać raport oddziaływania na środowisko, to przed ich rozpatrzeniem nie można wydać prawidłowej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Takie działanie organu narusza także zasadę przekonywania zawartą w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności stanowiska Kolegium odnośnie podniesionych zarzutów. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, iż nie znajduje uzasadnienia jego wniosek o powołanie komisji ekspertów celem sporządzenia nowego raportu oddziaływania na środowisko. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, iż obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nakłada się na inwestora. Żaden przepis tej ustawy nie zobowiązuje natomiast organu prowadzącego postępowanie do powołania biegłego, czy tym bardziej komisji złożonej z ekspertów, celem weryfikacji czy też sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zatem jego wniosek zawarty w skardze w tym zakresie nie znajduje podstawy prawnej. Z uwagi na fakt, iż wyżej wskazane uchybienia dotyczą decyzji organu odwoławczego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 powołanej ustawy.