II OSK 1908/12

Dnia 14 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 roku sygn. akt IV SA/Po 1231/11 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 roku nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu z [...] lipca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie placu składowego węgla kamiennego i miału węglowego oraz prowadzeniu usług w zakresie sprzedaży kopalnych surowców energetycznych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust. 1, art. 80 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). Postępowanie wszczęto na wniosek K.S. (dalej jako "inwestor"). Odwołanie od decyzji z [...] lipca 2011 r. wniósł skarżący. W uzasadnieniu zarzucił, że zarówno podmiot sporządzający raport, jak i organ wydający decyzję nie ustalili, jakiego gruntu sprawa dotyczy. We wrześniu 2009 r. na działce stanowiącej przedmiot inwestycji pozyskano drewno na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 28 września 2009 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej jako "ustawa o lasach") uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem z informacji zawartej w raporcie wnosić można, że grunt jest gruntem leśnym, który podlega przepisom ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych"). Ponadto skarżący zwrócił uwagę na zagrożenie uciążliwości związanych z pyłem węglowym i natężeniem hałasu, którym nie zapobiegną niewystarczające zabezpieczenia przewidziane w decyzji z [...] lipca 2011 r. Decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił między innymi, że ocena, czy istnieje potrzeba przekształcenia gruntu leśnego na cele nieleśne odbywa się w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, na obecnym etapie organ I instancji, wydając decyzję środowiskową trafnie uznał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów dotyczących ochrony środowiska i nie będzie stanowić zagrożenia dla ludzi oraz dla środowiska. Sprawy związane z ewentualnym pogorszeniem stanu środowiska na nieruchomościach skarżącego należą do materii prawa cywilnego, a nie administracyjnego, bowiem oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko nie jest szkodliwe i mieści się w dopuszczalnych przez prawo normach. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Na jej podstawie nie dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele prowadzenia działalności gospodarczej. W raporcie dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wskazano, że teren działki, na którym ma zostać zlokalizowane przedsięwzięcie, nie przedstawia z przyrodniczego punktu widzenia większej wartości. Brak jest na nim miejsc stałego bytowania zwierząt, cennych obiektów przyrodniczych i form ochrony przyrody. Nie zachodzi konieczność usunięcia drzew lub krzewów, które mogłyby kolidować z planowaną inwestycją. Na terenie zakładu nie istnieje i nie jest projektowany obszar Natura 2000. Na terenie planowanej inwestycji nie występują obiekty zabytkowe oraz zasoby przyrodnicze podlegające ochronie. Tych ustaleń nie podważył skutecznie skarżący. Skarżący nie przedstawił dowodu w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę, posiadającą odpowiednią wiedzę. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji oceniając raport pod względem zupełności i prawidłowości, trafnie podzieliły jego ustalenia w omawianym zakresie, nie naruszając ustawy środowiskowej, w tym w szczególności art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy. Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepisy ustawy środowiskowej nie zobowiązują organów administracji publicznej do ustalania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeznaczenia nieruchomości, na której ma być realizowane określone przedsięwzięcie. Zobowiązują natomiast do ustalenia rodzaju i miejsca jego realizacji, warunków wykorzystania terenu oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a/-c/ ustawy środowiskowej). Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji poczyniły tym zakresie ustalenia faktyczne w sposób logiczny i wyczerpujący. Sąd I instancji wyjaśnił, że las jest ważnym komponentem środowiska i należy do zasobów naturalnych, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Jednak norma art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej musi być wykładana z uwzględnieniem całej tej jednostki redakcyjnej. Właściwy organ powinien zatem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określić warunki wykorzystania terenu w zakresie, w jakim szczególnej ochrony wymaga np. cenny las bukowy czy dębowy, rozumiany jako grunt pokryty roślinnością leśną, nie zaś grunt, na którym w trybie prawem przewidzianym (art. 19 ust. 2 ustawy o lasach), drzewa zostały wycięte przed wszczęciem sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący błędnie interpretuje art. 62 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach i art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, rzutującym na postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, o obowiązku wynikającym z tego przepisu, jak i o możliwej zmianie lasu na użytek rolny, rozstrzyga się w odrębnym trybie. Kwestie dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, w tym m.in. zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, stanowią przedmiot badania w ramach decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że obszary górskie lub leśne, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej, dotyczą znaczących obszarów (np. krain geograficznych), na których znajdują się poszczególne działki, a nie niewielkiej działki położonej na obszarze nizinnym Pojezierza Wielkopolskiego, w której w ewidencji gruntów jako grunt leśny wpisano 0,3993 ha. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji w prawidłowy sposób oceniły bezpośredni i pośredni wpływ planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi (do art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy środowiskowej). W decyzji z [...] lipca 2011 r. organ I instancji ustanowił konkretne warunki pomniejszające uciążliwość planowanego przedsięwzięcia dla najbliższego otoczenia, ustanawiając obowiązek ogrodzenia placu składowania surowców oraz samego terenu realizacji inwestycji pełnymi płotami od strony północnej, wschodniej i południowej, stworzenia pasu zieleni izolacyjnej, ograniczenia eksploatacji zakładu jedynie do pory dziennej, tj. od godz. 6 do 22, oraz dostosowania poziomu hałasu emitowanego z planowanego przedsięwzięcia do dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Ewentualna zwiększona ilość emisji pyłu węglowego bądź przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, powinno stać się przedmiotem badania właściwych organów administracji publicznej na wypadek ich rzeczywistego wystąpienia, w oparciu o przepisy odrębne – w szczególności na podstawie art. 298 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko mieści się w dopuszczalnych przez prawo normach, ewentualne spory związane z zakłócaniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę powinny stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez oddalenie skargi, pomimo, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, pominięto istotną okoliczność, że przedmiotowa działka w zasadniczej części stanowi grunt leśny oraz, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właściciel gruntu zobowiązany jest do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na tym gruncie w ciągu 5 lat od usunięcia drzewostanu, a więc do 2014 r. Po drugie, art. 62 oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że okoliczność lokalizacji inwestycji na gruncie leśnym oraz zobowiązania właściciela do zalesienia terenu w ciągu 5 lat od usunięcia drzewostanu, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. W ocenie skarżącego, pominięto także, że przedsięwzięcie kłóci się z dotychczasowym sposobem zagospodarowania okolicy oraz błędnie uznano za nieistotne, że przedsięwzięcie prowadzi do znacznego wzmożenia ruchu komunikacyjnego i powstania uciążliwych immisji w postaci pyłu węglowego, co powoduje istotne pogorszenie warunków życia mieszkańców. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wynika to z tego, że art. 13 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o lasach w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi tylko, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów, i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie od 5 lat usunięcia takiego drzewostanu. Ponadto w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest uzależniona od szczególnie uzasadnionej woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb. Należy jednak zaznaczyć, że zachodzi dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, a nie w ramach tego postępowania. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że kwestie dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, są rozstrzygane na etapie postępowania kończącego się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, w powyższym stanie faktycznym prawidłowo poddanym kontroli przez Sąd I instancji brak jest także przesłanek do uwzględnienia naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że art. 62 tejże ustawy stanowi tylko, że w ramach oceny danego przedsięwzięcia na środowisko jest analizowany i oceniany bezpośredni jak i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko (pkt a) oraz możliwości jak i sposoby zapobiegania i zmniejszenia negatywnego jego oddziaływania na środowisko (pkt 2) oraz wymagany zakres monitoringu (pkt 3). Ponadto komparycja skargi kasacyjnej nie precyzuje, który z trzech punktów art. 62 ust. 1 miałby być naruszony przez Sąd I instancji – przy czym pkt 1 liczy pięć podpunktów – jak i czy nastąpiło w tym zakresie ich błędne zastosowanie czy też błędna wykładnia. Natomiast, co także zasadnie Sąd I instancji stwierdził już organ I instancji nałożył na inwestora obowiązki dotyczące redukcji uciążliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Są to w szczególności: ogrodzenie placu składowania surowców, a także całego terenu realizacji inwestycji pełnymi płotami od strony północnej, wschodniej i południowej, stworzenie pasu zieleni izolacyjnej, ograniczenia eksploatacji zakładu tylko do pory dziennej, tj. od godz. 6 do 22, jak i dostosowanie poziomu hałasu emitowanego z planowanego przedsięwzięcia do dopuszczalnych norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Natomiast potencjalne zwiększenie ilości emisji pyłu węglowego lub przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, będzie przedmiotem oceny właściwych organów administracji publicznej w przypadku ich rzeczywistego wystąpienia, w oparciu o przepisy odrębne, a w szczególności na podstawie art. 298 i nast. p.o.ś. Po trzecie, brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu w decyzji środowiskowej określono w tym zakresie przedmiotowym warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji danego przedsięwzięcia jak i ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z ustaleń raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, a poddanych prawidłowej kontroli przez sąd I instancji jednoznacznie bowiem wynika, że na terenie danego przedsięwzięcia brak jest miejsc stałego bytowania zwierząt, cennych obiektów przyrodniczych i prawnych form ochrony przyrody. Nie zachodzi także konieczność usunięcia drzew lub krzewów, które mogłyby kolidować z planowanym przedsięwzięciem oraz nie jest projektowany obszar Natura 2000. Jednocześnie na terenie planowanego przedsięwzięcia nie występują obiekty zabytkowe oraz zasoby przyrodnicze podlegające ochronie. Powyższych ustaleń faktycznych nie podważył skutecznie skarżący jak i nie przedstawił dowodu w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę, posiadającą odpowiednią wiedzę. Dlatego też Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko pod względem zupełności i prawidłowości, w tym zakresie przedmiotowym, nie naruszając w szczególności art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Sąd I instancji także zasadnie orzekł, że konieczna jest wykładnia celowościowa normy z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. W jej świetle właściwy organ wydający decyzję środowiskową powinien określić warunki przygotowania terenu w zakresie, w jakim szczególnej ochrony wymaga np. cenny las bukowy czy dębowy, rozumiany jako grunt pokryty roślinnością leśną, nie zaś grunt, na którym zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o lasach, drzewa zostały wycięte przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.