II GSK 1486/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1189/11 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1189/11, oddalił skargę C. L. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: C. L. (dalej skarżąca) wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2007. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. organ I instancji przyznał skarżącej wnioskowaną pomoc finansową. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wraz z pismem z KRUS Oddział Regionalny w S. z [...] marca 2010 r. informujące o zawarciu umowy dzierżawy z [...] grudnia 1995 r. na okres 10 lat pomiędzy C. L. a M. P.. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.). W toku postępowania jako dowód w sprawie skarżąca złożyła zawarte umowy dzierżawy z [...] stycznia 2006 r., z [...] września 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżąca złożyła ponadto kopię wyroku Sądu Okręgowego w S. z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt V U 806/10, a w piśmie z [...] maja 2011 r. oświadczyła, że w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych do płatności obszarowych i ONW, zaś otrzymywane pieniądze przekazała każdorazowo wydzierżawiającym. Decyzją z [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. po wznowieniu postępowania z urzędu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007, uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich i uzupełniających do gruntów rolnych na 2007 r. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na brzmienie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) i bezsporne okoliczności sprawy organ wskazał, iż w 2007 r. skarżąca faktycznie nie użytkowała wskazanych działek, o czym organ powziął wiadomość w 2010 r. Spowodowało to konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji przypomniał, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji wskazał także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zmierzało do wyjaśnienia, czy skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007, w tym w szczególności czy była posiadaczem i użytkownikiem deklarowanych gruntów, stosownie do obowiązującej regulacji prawnej. Z umowy dzierżawy z [...] grudnia 1995 r. wynika, iż działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] użytkował M. P.. Ponadto, w oświadczeniu z [...] maja 2011 r. skarżąca jednoznacznie wskazała, że w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności obszarowych i ONW. Skarżąca podniosła przy tym, iż otrzymane pieniądze zostały przekazane dzierżawcy. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wobec bezspornego ustalenia, iż działki skarżącej użytkował dzierżawca, to on, a nie skarżąca, powinien być wnioskodawcą o płatności i on powinien być adresatem decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosła C. L., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na subiektywnie selektywnym potraktowaniu dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą – powyższe skutkowało błędnym niezastosowaniem w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, jakim jest błąd w ustaleniach faktyczno-prawnych, m.in. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – powyższe ma w sobie sprzeczność, tj. art. 146 k.p.a. stwierdza, kiedy nie można uchylić decyzji. 2. powyższe skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu administracyjnego, który na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., gdzie dla prawidłowego dokonania procesu subsumcji konieczna była przesłanka nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, która to nie została spełniona, tym samym organy administracyjne nie uczyniły zadość art. 7 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Podkreślić należy, iż wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11). Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że sprowadzają się one do naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na subiektywnie selektywnym potraktowaniu przez Sąd I instancji przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów, co zdaniem skarżącej spowodowało niezastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu w sytuacji naruszenia przez niego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu administracyjnego, który na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., gdzie dla prawidłowego dokonania procesu subsumcji konieczna była przesłanka nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, która to nie została spełniona, tym samym organy administracyjne nie uczyniły zadość art. 7 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia tego przepisu poprzez to, że Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich twierdzeń skarżącej odnoszących się do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy m.in. w zakresie wiedzy organu o fakcie wydzierżawienia przez Skarżącą działek rolnych, w czasie przed uzyskaniem przez organ informacji z KRUS-u (kwiecień 2010) o zawarciu przez nią umów dzierżawy tychże działek. C. L. podniosła ponadto, iż decyzja organu I instancji jaka zapadła w sprawie została wydana po upływie roku od powzięcia przez organ informacji z KRUS o zawartych umowach. Podkreślenia jednocześnie wymaga to, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie budzi wątpliwości i jest bezsporny, co potwierdziła sama skarżąca oświadczając organowi, iż w latach 2004-2010 nie użytkowała działek rolnych objętych pomocą. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można uznać za usprawiedliwiony, albowiem Sąd I instancji nie wyszedł poza ramy tej regulacji i orzekł w granicach danej sprawy na podstawie prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionował natomiast tak ustalonego stanu faktycznego, o czym świadczą zawarte w skardze kasacyjnej jej podstawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, że naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na "subiektywnie selektywnym potraktowaniu dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą". W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów w nim wymienionych. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do omawianego zarzutu daje podstawę do przyjęcia, że skarżąca kwestionuje w tym zarzucie przede wszystkim merytoryczną zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie warunków udzielania pomocy finansowej producentom rolnym na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, którzy to faktycznie uprawiają grunty rolne objęte pomocą zgodnie z § 2 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM. W związku z tym zauważyć należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednakże ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera w pełni odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania lub niezastosowania w sprawie, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku. Podkreślenia wymaga, że skarżąca także w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w żaden sposób nie wykazała, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Już tylko na marginesie zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutów wskazał na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji bezczynności organu trwającej od momentu otrzymania przez ARiMR informacji z KRUS-u (kwiecień 2010) o zawartych przez skarżącą umowach dzierżawy, upatrując w tym naruszenie art. 7 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzut ten okazał się być nieuzasadnionym. Powołany w treści zarzutu przepis art. 151 § 2 k.p.a. w sprawie nie miał w ogóle zastosowania, albowiem podstawę prawną decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. po wznowieniu postępowania, na mocy której uchylona została decyzja z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2007 stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że warunkiem koniecznym uznania zarzutu naruszenie przepisów postępowania za zasadny jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. W rozpoznawanej sprawie zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne, które stwierdziły między innymi zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r. nie posiadał informacji o wydzierżawieniu przez skarżącą gruntów objętych płatnościami. Taką informację uzyskał dopiero w kwietniu 2010 r. W związku z tym zasadnie przyjęto wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, których organ nie znał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu po uzyskaniu informacji z KRUS. WSA trafnie uznał, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, iż skarżąca w latach 2004-2010 nie władała i nie użytkowała gruntów rolnych objętych płatnościami bezpośrednimi. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. miał więc uzasadnioną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2008 r. oraz uchylenia decyzji czasowej i odmowy przyznania C. L. płatności bezpośrednich na rok 2007 (art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione jest także odwoływanie się przez skarżącą do art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej naruszeniem powołanego przepisu byłoby usankcjonowanie zasad dystrybucji środków finansowych z UE, wbrew wymogom ustawowym oraz przepisom UE, które jako beneficjenta wskazują podmiot faktycznie użytkujący posiadane grunty rolne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.