IV SA/Wa 1861/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia nagany - oddala skargę - i I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek W. K. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Geodety dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], udzielającą skarżącemu nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, utrzymał własną decyzję w mocy. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej "Inspektor") wniósł do Geodety o wymierzenie skarżącemu - uprawnionemu do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii - kary dyscyplinarnej. 2. We wniosku Inspektor podniósł, co następuje: (-) skarżący nieprawidłowo wykonał czynności techniczne związane z rozgraniczeniem nieruchomości w Z. przy ul [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], KW [...], a sąsiednią nieruchomością przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], KW [...], pomijając w prowadzonym postępowaniu dowodowym dane określające stan prawny rozgraniczanych nieruchomości oraz wykorzystując mapy z 1985 r. nieujawnione w zasobie geodezyjnym zamiast map właściwych map z 1998 r., (-) w wyniku zawartej przed skarżącym ugody doszło do ustalenia linii granicznych zgodnych ze stanem użytkowania na gruncie, ale sprzecznych z ujawnionymi w księgach wieczystych, (-) ugoda została zawarta bez wzajemnych ustępstw, (-) na podstawie operatu z 1998 r. możliwe było wznowienie znaków granicznych, (-) skarżący dopuścił się również uchybień związanych z wyznaczeniem punktów granicznych pomiędzy działką o nr ewid. [...] i [...] w B., gmina Z., (-) skarżący nie poinformował o brakach w dokumentacji koniecznej do wznowienia punktów granicznych, (-) po dokonaniu czynności wznowienia znaków granicznych sprzeciw wniósł właściciel jednej z rozgraniczanych nieruchomości (doszło do sporu granicznego), w związku z czym geodeta jako biegły sądowy anulował zgłoszenie przedmiotowej pracy geodezyjnej, (-) zawiadomienie o anulowaniu pracy nastąpiło z opóźnieniem, gdyż zakończenie prac zostało zaplanowane do dnia [...] lutego 2008 r., natomiast geodeta zgłosił anulowanie pracy w dniu [...] czerwca 2009 r. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Geodeta wymierzył geodecie karę nagany, stwierdzając naruszenie przez skarżącego następujących przepisów: (-) art. 31 ust. 2-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez niedopełnienie obowiązku zastosowania (bezwzględnej zasady pierwszeństwa ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące dokumenty potwierdzające tytuł prawny do rozgraniczonej nieruchomości oraz wykorzystania dokumentów geodezyjnych, wszelkich śladów i znaków granicznych, (-) § 21 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453 ze zm.), zgodnie z którym ugoda przed geodetą dotycząca rozgraniczenia nieruchomości wymaga ustalenia ustępstw obu stron, a zgodnie z aktem ugody takich ustępstw nie było, (-) art. 12 oraz art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewykonanie dokumentacji prac geodezyjnych ze względu na zaistniały spór graniczny oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 ze zm.) ze względu na opóźnienie zawiadomienia o anulowaniu prac geodezyjnych. W związku z tym doszło do naruszenia art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wykonywanie prac geodezyjnych z naruszeniem prawa. W ocenie Geodety skarżący nie tylko jako uprawniony geodeta, ale także jako biegły sądowy powinien zachować podwyższone standardy staranności w wykonywanych przez siebie pracach. Działanie skarżącego było bezprawne oraz zawinione winą umyślną ze względu na uchybienia w prowadzonym postępowaniu rozgraniczającym. Przedstawione uchybienia stanowią podstawę zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 1—5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określającego katalog kar dyscyplinarnych względem geodety, który nie zachował zasad ostrożności oraz zasad ustalonych dla wykonywania prac geodezyjnych w zakresie wznowienia znaków granicznych. 4. Skarżący wniósł do Geodety o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił decyzji Geodety: (-) naruszenie przepisów, których naruszenie przypisał organ skarżącemu, (-) naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez uchybienia w ustaleniu stanu faktyczne sprawy oraz niedokładne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym dowodom. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodów w postaci odpisów map, oświadczeń dotyczących; rozgraniczenia działek [...] i [...] oraz innych dokumentów związanych z postępowaniami, w których Geodeta dopatrzył się uchybień. Skarżący podniósł, że: (-) mapa z 1985 r. , którą się posłużył, została przyjęta do zasobu geodezyjnego, (-) zawarcie ugody nastąpiło za wzajemnymi ustępstwami stron, a także miało doprowadzić do uzgodnienia rozbieżności pomiędzy granicami wykazanych na podstawie uwzględnionych map z 1985 r. oraz z 1998 r., (-) termin zgłoszenia zawiadomienia o anulowaniu prac geodezyjnych nie jest uregulowany. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Geodeta utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Geodeta wskazał w szczególności, że: (-) przedstawione przez geodetę dokumenty także świadczą o naruszeniu przez niego prawa, (-) żądane przez skarżącego dodatkowe postępowanie dowodowe jest niezasadne, (-) postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, (-) materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony wyczerpująco, a w decyzji I instancji organ pówołał konkretne dokumenty, pisma, ustosunkował się do twierdzeń strony w toku postępowania, motywując swoje stanowisko dotyczące odpowiedzialności zawodowej, (-) skarżący winien był poinformować Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przedłużeniu planowanego terminu wykonania prac geodezyjnych, (-) geodeta nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o anulowaniu prac, IV. Skarżący wniósł! do Sądu skargę na decyzję Geodety, podnosząc zarzuty: - naruszenia art.31 ust.2, 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, - naruszenia §3 p;kt 2, §5 ust.1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, - naruszenia §21 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, - naruszenia art.46 ust.1 pkt 2, art.42 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, - art.77 § 1 k.p.a., - art.107 § 3 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w obu decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym ( art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Geodety z [...] maja 2011 r. wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W świetle materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń ocena Geodety, że przy wykonywaniu przez skarżącego samodzielnej funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii doszło do naruszenia przez skarżącego obowiązków, o których mowa w art.42 ust.3 ustawy, zobowiązującego osoby wykonujące samodzielne funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii do wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W kontrolowanym postępowaniu Geodeta dopełnił wszystkich obowiązków, o których mowa w art.,7, 77 i 107 § 3 k.p.a., tj. wyjaśnił w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył w prawidłowy sposób materiał dowodowy, jak też wyczerpująco uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia. VII. Podstawę prawną wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej stanowi art. 46 ust.1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem osobie, która naruszyła określony w art. 42 ust 3 tej ustawy obowiązek wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami może być wymierzona jedna z pięciu kar w nim podanych. Katalog tych kar obejmuje: (1) upomnienie, (2) naganę z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, (3) zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku, (4) zwieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, (5) odebranie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponownie ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Organem uprawnionym do orzekania w formie decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary dyscyplinarnej jest Geodeta, działający na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy). Tryb powyższy został zachowany w niniejszej sprawie, albowiem wniosek, o którym mowa powyżej został przedłożony Geodecie przez Inspektora w piśmie z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Geodeta precyzyjnie wskazał uchybienia w pracy skarżącego, stanowiące podstawę do uznania, że skarżący naruszył obowiązek dochowania należytej staranności, o którym mowa w art.42 ust.3 ustawy. W postępowaniu dyscyplinarnym stwierdzono uchybienia skarżącego dotyczące dwóch różnych prac geodezyjnych (rozgraniczenia nieruchomości oraz wznowienia znaków granicznych), niemniej już nieprawidłowości, jakich skarżący dopuścił się przy rozgraniczeniu nieruchomości, stanowiły wystarczającą podstawę do wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. Z analizy dokumentacji sprawy wynika, że strony nie czyniąc sobie wzajemnych ustępstw, zawarły przed skarżącym ugodę na przebieg granicy sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z dokumentacji wynika, że granica między działkami w operacie ewidencji gruntów została ujawniona na podstawie operatu nr [...], zawierającego podział działki nr [...], wykonanego w 1998 r. Granica między nowopowstałymi działkami [...] i [...] przebiega w linii prostej od punktu [...] do punktu [...] i od punktu [...] do punktu [...]. Wobec powyższego rozgraniczenie wykonane przez skarżącego nie było konieczne, a dane ujawnione w operacie z 1998 r. pozwoliłyby na wznowienie znaków granicznych. Potwierdza to zapis w ugodzie zawartej w dniu [...] października 2009 r. w punkcie [...] 2:godnie z którym Przebieg granicy według dokumentów powinien biegnąć od punktu [...] w linii prostej do punktu [...], a następnie dalej do punktu [...] (dane z ewidencji gruntów). Natomiast ugodą został ustalony przebieg granicy zgodny ze stanem użytkowania na gruncie od punktu [...] poprzez punktu [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do [...]. Ustalony przebieg linii granicznych rozdzielających rozgraniczane nieruchomości zdecydowanie był rozbieżny ze stanem prawnym, uwidocznionym dla tych gruntów w księgach wieczystych. Dokumentacja zawierająca podział działek [...] i [...], wykonany w 1985 r., została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1985 r. i posiada obecnie nr ewidencyjny [...] (poprzedni nr [...]). Z badań hipotecznych załączonych do tej dokumentacji wynika, że dla tej nieruchomości prowadzony był zbiór dokumentów [...], a właścicielem była A. K. Natomiast w roku 1998 przeprowadzono po raz kolejny podział tych samych działek. Dokumentacja geodezyjna została przyjęta do zasobu w dniu [...] września 1998 r. pod nr ewidencyjnym [...]. Z dokumentacji tej wynika, że podział działek wykonany w 1985 r. nie został ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z badań ksiąg wieczystych wynika, iż na podstawie wniosku z dnia [...] września 1989 r., dla nieruchomości składających się z działek [...] i [...] została założona księga wieczysta KW-[...] z adnotacją, że podział na mapie nr [...] nie jest ujawniony w KW. Jako właściciele zostali ujawnieni A. K. udz. Vi oraz A. K. i K. K. - udz. Vi. Z porównania dokumentów zawartych w dokumentacji rozgraniczeniowej i podziałowej z 1998 r. wynika, że podział wykonany w 1998 r. został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Współrzędne punktów granicznych działek [...] i [...] z operatu podziałowego wykonanego w 1998 r. są ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dla działek [...] i [...] została założona księga wieczysta KW [...] na podstawie mapy podziałowej nr [...], wykonanej w 1998 r. Jako właściciel tych działek zostali ujawnieni małż. G. i J. A., na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1999 r. Natomiast z badań księgi wieczystej KW [...], przeprowadzonych przez skarżącego wynika, że w dziale I tej księgi została ujawniona działka [...] na podstawie mapy podziałowej, zawartej w KW [...], tj. [...], czyli podziału wykonanego w 1998 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż podstawą rozgraniczenia między działkami [...] i [...] mogła być jedynie dokumentacja podziałowa o nr [...], w wyniku której podział został ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków, a działka [...] została ujawniona w KW [...]. Na podstawie mapy podziałowej, wykonanej w 1998 r. została założona KW [...] dla działki [...]. Podział przedmiotowych działek wykonywany w 1985 r. nie został ujawniony w operacie ewidencyjnym w księgach wieczystych, więc nie mógł być brany pod uwagę przy rozgraniczeniu działek [...] i [...]. Skarżący dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stwierdził bowiem, że przepis ten nie przewiduje ustalania przebiegu granicy w oparciu o dokumenty potwierdzające stan prawny do nieruchomości. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 32 i wydanym na jego podstawie akcie wykonawczym, którym jest rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty m.in. stwierdzające stan prawny nieruchomości. Takim dokumentem w niniejszej sprawie była księga wieczysta KW-[...]. W sprawozdaniu technicznym (operat nr ewid. [...]) skarżący wyszczególnił na podstawie jakich materiałów zostało wykonane rozgraniczenie nieruchomości. Tymi materiałami są: osnowa geodezyjna, mapa ewidencyjna m. Z. obręb [...] i mapa sytuacyjno-wysokościowa, wydruk z EW Mapy obręb [...]. W dokumentacji rozgraniczeniowej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o dokumentach podziałowych. Z aktu ugody nie wynika również, jak skarżący, że przebieg granicy strony wskazały na podstawie podziałów działki wykonanych w 1985 r., bądź w 1998 r. Z aktu ugody wynika natomiast, na jaki przebieg granicy wskazują dane zawarte w operacie ewidencji gruntów. W myśl zatem art. 31 ust. 2-4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązuje bezwzględna zasada pierwszeństwa ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące dokumenty potwierdzające tytuł prawny do rozgraniczonej nieruchomości oraz wykorzystania dokumentów geodezyjnych, wszelkich śladów i znaków granicznych. Kolejnym warunkiem zawarcia przez strony skutecznej ugody granicznej są poczynione sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego (art. 917 Kc), opisane w sporządzonym akcie ugody, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453). Orzecznictwo podaje, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją dowody źródłowe (wyrok WSA z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II S.A./Sz 229/10). Z badanych dokumentów, o których mowa wyżej, bezspornie wynika, że istnieją jednoznaczne dane pozwalające na wznowienie przedmiotowych granic (podział działki). Wobec powyższego skarżący winien był poinformować o tym fakcie właściwy organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Wówczas wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a samo postępowanie w sprawie wznowienia granic powinno toczyć się w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż skarżący w trakcie wykonywania czynności ustalenia przebiegu granicy świadomie dopuścił się uchybienia, polegającego na pominięciu w prowadzonym postępowaniu dowodowym jednoznacznych danych, określających stan prawny rozgraniczanych nieruchomości. Uczestniczył tym samym w czynnościach pozornych, zmierzających do obejścia prawa i przeniesienia własności gruntów z pogwałceniem istniejących zasad w tym zakresie. Przy udziale skarżącego dokonano zatem przewłaszczenia nieruchomości, zmieniając w sposób nieuprawniony zarówno położenie punktów, jak i przebieg linii granicznych. Postępowanie skarżącego spowodowało, że została wydana decyzja (dla pozoru) z rażącym naruszeniem prawa. VIII. W świetle powyższych okoliczności nie można podzielić zarzutów skargi odnośnie obciążenia decyzji Geodety naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.