I OSK 2357/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 444/11 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lutego 2011 r. (znak[...]) w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarżący zwrócił się z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu wrześniu 2010r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], udzielił skarżącemu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 300,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, a obecnie nie posiada stałego źródła dochodu. Stwierdzono, że skarżący spełnia wymogi określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259). W związku z powyższym przychylono się do wniosku strony i przyznano jednorazowy zasiłek celowy na zakup żywności lub posiłków w miesiącu wrześniu i październiku 2010 r. (po 150 zł). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przyznane na zakup żywności kwoty: 150 zł w miesiącu wrześniu i 150 zł w miesiącu październiku 2010 r. są niewspółmierne do kosztów utrzymania, a ich wysokość stanowi zagrożenie dla jego życia. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem dowolnym, niepoprzedzonym prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także niezawierającym właściwego uzasadnienia. Stwierdzono, że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii, że zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tym samym organ I instancji nie wskazał, jakimi kryteriami poza kryterium dochodowym, się kierował. Tymczasem winien podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Stwierdzono też, że zaskarżona decyzja przekracza granice uznania administracyjnego, albowiem zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny, znacznie przekracza kwotę 150 zł. Podkreślono, iż skarżący domagał się przyznania pomocy na zakup żywności, co obejmuje nie tylko "dożywianie" w rozumieniu przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgłoszona potrzeba należy bowiem do niezbędnych potrzeb bytowych, które w miarę posiadanych środków winna zabezpieczać gmina w formie właściwych świadczeń z pomocy społecznej, jako zadanie własne. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawca korzysta z doraźnej pomocy GOPS w [...] w formie zasiłków celowych i okresowych, jednakże równocześnie nie podał żadnych konkretnych danych dotyczących udzielenia tej pomocy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił, że decyzja SKO uchyliła rozstrzygnięcie organu I instancji, podczas gdy jego zdaniem organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy. Decyzja uchylająca, jak podniósł skarżący, wydłuża czas oczekiwania na wnioskowaną pomoc, co jego zdaniem zagraża jego egzystencji. Zakwestionował także wysokość zasiłku przyznaną w rozstrzygnięciu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Kolegium, braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym nie ujawnienie sytuacji finansowej Ośrodka i kryteriów przyznawania konkretnych kwot potrzebującym, uniemożliwiło organowi odwoławczemu wydanie decyzji zmieniającej. Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał na wstępie, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, zatem należało rozważyć, czy spełnione zostały warunki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. dla wydania w niniejszej sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Jak podniósł Sąd meriti, według wskazanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem zastosowanie tej formy rozstrzygnięcia jest możliwe wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Taka też sytuacja, w ocenie WSA w Krakowie, zaistniała w badanej sprawie. Wyjaśnienie wskazanych przez Kolegium okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego, uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., bowiem koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje stanowisko w kontekście przesłanek dających podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, w szczególności aby podjęta została z naruszeniem powołanego wyżej przepisu. Dalej WSA w Krakowie wskazał, że postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego. Wyjaśnił w związku z tym, że wyznacznikami przyznania zasiłku oraz ustalenia jego wysokości są: z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, zaś z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Przesłanki decydujące o przyznaniu wnioskowanej pomocy i jej rozmiarze muszą mieć charakter konkretny, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym, a nie ogólny i abstrakcyjny. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, decyzja organu I instancji została wydana bez dokonania istotnych we wskazanym zakresie ustaleń. Organ I instancji nie dokonał pełnego i rzetelnego rozpoznania sytuacji materialnej skarżącego oraz nie wskazał żadnych danych w zakresie możliwości pomocowych Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W żaden sposób nie odniesiono natomiast kwoty udzielonej pomocy do możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, nie wskazano także danych co do: ilości osób potrzebujących na terenie gminy, wysokości kwoty jaką dysponowano na udzielenie tego rodzaju pomocy, wysokości kwoty która już została rozdysponowana, a także na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Tym samym organ I instancji nie wskazał jakimi kryteriami, poza kryterium dochodowym, kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dla ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy zabrakło też szczegółowego dokonania analizy potrzeb skarżącego w zakresie niezbędnych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie ich do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto – jak wskazał Sąd meriti – Kolegium trafnie stwierdziło uchybienia decyzji organu I instancji w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Nie spełniało ono wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Brak jasności w zakresie motywów rozstrzygnięcia spowodował, że decyzja organu I instancji nie daje jasności co do zachowania przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. W tym kontekście słusznie wskazano, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny znacznie przekracza kwotę 150 zł, a zgłoszona potrzeba zalicza się do niezbędnych potrzeb bytowych, które gmina, w miarę posiadanych środków, powinna zabezpieczyć w ramach realizacji zadań własnych. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w swojej decyzji wskazało okoliczności, które wymagały wyjaśnienia i rozważenia, co z kolei było konieczne dla ustalenia zgodnie z prawem, czy zachodzą warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Wyjaśnienie tych kwestii wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a to skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej pełnomocnik J.J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: a/ oddaleniu skargi, mimo iż istniały przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względu na wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, co stanowi o obrazie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., w wyniku niezasadnego zastosowania art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz niezastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy; b/ oddaleniu skargi, mimo iż istniały przesłali przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względu na dopuszczenie się naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego przy jej wydawaniu, co stanowi o obrazie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w wyniku niezasadnego zastosowania art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz niezastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c tej ustawy. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: a/ błędnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zaś dla wyjaśnienia istoty sprawy nie było wystarczające przeprowadzenie przez SKO w [...] we własnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego lub też zlecenie tego Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], co świadczy o obrazie: art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10.04.2011 r. w wyniku nieuzasadnionej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod przedmiotowy przepis, art. 136 k.p.a. w wyniku jego niezastosowania w stanie faktycznym sprawy, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie, wbrew obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, także z urzędu, obciążającego organ administracji publicznej; b/ uznaniu za słuszne stanowiska SKO w [...], które wydając decyzję kasacyjną przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia zamiast przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie lub też zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, co stanowi także o obrazie: • art. 12 § 1 k.p.a. w wyniku jego niezastosowania, co świadczy o przewlekłym i niezbyt wnikliwym załatwianiu sprawy administracyjnej, art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10.04.2011 r., w wyniku jego niezastosowania, zasądzające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu strony znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, potrzebującej środków z pomocy społecznej na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb życiowych, art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10.04.2011 r., w wyniku jego niezastosowania, zasądzające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu strony znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej potrzebującej środków z pomocy społecznej na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb życiowych, co świadczy o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w tym i organów Państwa; c/ niedostrzeżenie w uzasadnieniu prawnym decyzji organu II instancji braku wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. oraz niewskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu prawnym decyzji ziszczenia się przesłanek przemawiających za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10.04.2011 r., co świadczy o niewłaściwym zastosowaniu art. 107 § 3 k.p.a.; naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a/ niezapewnieniu realizacji podstawowych celów pomocy społecznej wobec skarżącego, który pozostaje bez pracy i innych środków utrzymania nie z własnej woli, którego sytuacja życiowa wymagała natychmiastowej wypłaty zasiłku celowego w wysokości prawidłowo ustalonej obejmującego nie tylko pomoc w zakresie dożywiania, ale w szerszym zakresie zaspokojenie jego potrzeb bytowych, co świadczy o: • obrazie art. 67 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP w wyniku niewłaściwego ich zastosowania do sytuacji faktycznej skarżącego, • obrazie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w wyniku niewłaściwego ich zastosowania do sytuacji faktycznej skarżącego, obrazie art. 3 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywania" w zw. z art: ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ustawy żywieniowej, w wyniku ich niewłaściwego zastosowania polegającego i przyznaniu zasiłku celowego w zakresie dożywiania w zaniżonej wysokości, obrazie art. 39 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 3 zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w wyniku ich niewłaściwego zastosowania wyrażającego się w nieprzyznaniu zasiłku celowego obejmującego także leczenie, zakup leków oraz pokrycie wydatków skarżącego na świadczenia zdrowotne i opał, art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, w wyniku jego niezastosowania w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej b/ uniemożliwieniu uzyskania przez skarżącego zasiłku celowego w prawidłowo ustalonej wysokości i z przeznaczeniem na zaspokojenie jego potrzeb bytowych w zakresie dożywiania, zakupu opału oraz leczenia w wyniku znaczącego wydłużenia czasu prowadzenia postępowania poprzez wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, w której przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia zamiast przeprowadzenia przez organ II instancji we własnym zakresie lub przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co świadczy o obrazie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, a tym samym o niewłaściwym zastosowaniu art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących: koszty zastępstwa prawnego skarżącego przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu według norm przepisany oraz wydatki radcy prawnego związane z jego stawiennictwem na rozprawie kasacyjnej. Na okoliczność oddalenia skargi kasacyjnej pełnomocnik wniósł o odstąpienie przez NSA od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości przez skarżącego na rzecz organu, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [dalej: ustawa p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.p.s.a. Za zasadne należało uznać wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ocena zaskarżonej decyzji dokonana została przez WSA w Krakowie bez należytego rozważenia treści art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji nie ustalił i nie wskazał istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, co stało się przyczyną uchylenia decyzji. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że powyższe stwierdzenie Sądu meriti nie zostało poprzedzone dość wnikliwą analizą decyzji organów obu instancji i materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z decyzji Kolegium ustalone zostało w sprawie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, samotnie gospodarującą, uzyskującą zasiłek stały w wysokości 444 zł. Przyjęto też, że posiada on bardzo trudną sytuację materialną i nie jest w stanie zapewnić sobie żywności i leków, oraz że spełnia kryterium ubóstwa (art. 7 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Dodać należy, że powyższe okoliczności znalazły potwierdzenie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego traci ważność w dniu [...] marca 2010 r., a postępowanie w sprawie orzeczenia niepełnosprawności jest kontynuowane. W takim stanie faktycznym sprawy trudno uznać za przekonującą argumentację Kolegium, a następnie Sądu I instancji, co do istnienia potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia Kolegium dowodzi, że zasadniczo o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczono z powodu braku jej prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza w zakresie informacji o niepełnosprawności skarżącego oraz danych dotyczących wysokości środków finansowych, którymi dysponował organ na cele pomocy społecznej. Nie odmawiając racji organowi odwoławczemu, który wyraził trafne uwagi co do tego, jakim wymogom powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji, to jednak zauważyć trzeba, że braki występujące w tym zakresie w uzasadnieniu organu pierwszej instancji nie mogły stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto samo Kolegium również nie ustrzegło się od naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia jego decyzji nie wynika bowiem dlaczego, wobec dostrzeżonych braków w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Wbrew temu co przyjął WSA w Krakowie, uzasadnienie Kolegium nie zawiera przekonującej argumentacji co do tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Argumentacja przytoczona przez Kolegium wskazuje, że organ ten swoje działanie ograniczył w istocie do funkcji kontrolnej, podczas gdy powinien sprawę rozpoznać merytorycznie w jej całokształcie. Podkreślić należy, że wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej ma związek z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zasada, iż organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy – nabiera szczególnego znaczenia właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jest to bowiem taka kategoria postępowań, w których priorytetowe znaczenie ma dobro osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewidziana w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i ograniczonego formalizmu została niewątpliwie wzmocniona na gruncie ustawy o pomocy społecznej, co należy mieć na względzie przy kontroli legalności decyzji wydanych przez organy właściwe w tych sprawach. Słusznie więc zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że Sąd meriti, a wcześniej organ odwoławczy, nie dostrzegły znaczenia dowodowego wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez pracownika organu pierwszej instancji. Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że WSA w Krakowie przy rozpoznaniu sprawy w sposób niewystarczający odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, które zasadniczo dotyczyły uchylenia się przez Kolegium od wydania orzeczenia reformatoryjnego. Nieusprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Sąd wypowiadając się co do kryteriów, jakie muszą być brane pod uwagę przy określaniu wysokości przyznawanego świadczenia, poczynił trafną uwagę, że znaczenie ma także ilość posiadanych na cele pomocy społecznej przez organ środków finansowych, wielkość kwot rozdysponowanych, czy też ilość beneficjentów. Organ pomocy społecznej musi bowiem wyważyć pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc a interesem społecznym, w którym wyraża się interes pozostałych obywateli, w tym także tych, którzy podobnie jak skarżący, także oczekują ze względu na swoją sytuację życiową pomocy od Państwa. Zastrzeżenia natomiast budzi w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie Sądu, iż powstała potrzeba, aby to organ pierwszej instancji ponownie ustalił rzeczywiste potrzeby skarżącego i rozważył wysokość przedmiotowego zasiłku. Przedstawione powyżej uchybienia proceduralne uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki oceniając ponownie legalność zaskarżonej decyzji uwzględni: po pierwsze – nie tylko ogólne wymogi procesowe, ale też reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej, a po drugie – cele pomocy społecznej, a zwłaszcza charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, to Sąd musi uwzględnić okoliczność, że w dalszym toku sprawy wydane zostało kolejne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Rzeczą więc WSA w Krakowie będzie rozważenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz ewentualne skorzystanie z uprawnienia orzeczniczego, przewidzianego w art. 135 ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – rady prawnemu [...], wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 tej ustawy. Stosownie natomiast do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.