II SA/Gl 506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił obecnie skarżącemu A. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. o pow. 11760 m2, stanowiącej działki nr [...] – [...] obręb K., w związku z podziałem działek nr [...] i [...] zatwierdzonym własną decyzją nr [...] z dnia [...] r. W podstawie prawnej organ przywołał art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwaną dalej u.g.n., oraz uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż skarżący jako właściciel przedmiotowych nieruchomości wniósł o zatwierdzenie projektu ich podziału, a podział ten został ostatecznie zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. Dalej przytoczył brzmienie przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. i wskazał, że zgodnie z powołaną w podstawie prawnej uchwałą Rady Miejskiej w B., stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] r. określona została wartość nieruchomości przed i po podziale, w wyniku czego stwierdzono, iż wystąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości o kwotę [...] zł. Ustalona opłata stanowi 30% tej kwoty. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie względnie zmianę. W obszernym uzasadnieniu, podobnie jak w dalszych pismach oraz w wystąpieniach kierowanych do organu pierwszej instancji jeszcze przed wydaniem decyzji, skarżący kwestionował stawkę opłaty, podważał zasadność i rzetelność sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego. Zasadniczo podkreślał, że wartość nieruchomości nie uległa wzrostowi w związku z dokonanym podziałem, a sporządzona wycena zawyża tę wartość. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz do zastosowania stawki 30%. Odnosząc się do zarzutów kierowanych pod adresem operatu szacunkowego i rzeczoznawcy majątkowego, organ powołał się na treść operatu i wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w toku postępowania. Wskazał na metody wyceny nieruchomości określone zarówno w u.g.n. jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W konkluzji organ stwierdził, że opłata adiacencka została prawidłowo ustalona, a organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości podzielonej nieruchomości w stosunku do jej wartości przed podziałem. Zarzucił też pominięcie przez organ odwoławczy jego wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie dla wyjaśnienia rzeczywistego stanu przedmiotowej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący podobnie jak w toku postępowania administracyjnego, wskazał na szereg błędów zawartych w operacie szacunkowym, na jego nierzetelność, nieprawdziwe dane i wnioski. W jego ocenie operat ten nie uwzględnia realnie istniejących uwarunkowań związanych z położeniem przedmiotowej nieruchomości, jej walorów związanych z dojazdem, uzbrojeniem, skomunikowaniem z centrum miasta i realnej możliwości sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że podział przedmiotowej nieruchomości na 10 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową spowodował wzrost wartości nieruchomości, co wynika już z samego faktu, iż działki budowlane o normatywnej powierzchni są znacznie droższe od nieruchomości przeznaczonej pod taką zabudowę, ale o dużej powierzchni. Organ wskazał dalej, że skarżący został pouczony o możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jednak o taką weryfikację nie wystąpił. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie oględzin organ zauważył, że oględzin takich dokonał rzeczoznawca majątkowo, że skarżący brał udział w tych oględzinach, oraz że skarżący podpisał protokół z tych oględzin. W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący przedstawił okoliczności, które wskazują, że w najbliższym czasie na przedmiotowym terenie nie będzie realizowana kanalizacja sanitarna i burzowa, co w jego ocenie nie pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości. Z kolei w piśmie z dnia 12 października 2011 r. skarżący wykazywał, że w tym terenie nie jest planowana inwestycja drogowa, co podważa ustalenia operatu szacunkowego o rzekomo doskonałym skomunikowaniu nieruchomości. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę i swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócił uwagę na wadliwe przyjęcie współczynników korygujących oraz dobór transakcji przyjętych do porównań. Przyjęte do porównań transakcje dotyczą działek o innych cechach. Wniósł dodatkowo o zasądzenie kosztów postępowania oraz wyjaśnił, że wedle jego wiedzy ceny metra kwadratowego działek budowlanych w okolicy kształtują się w granicach 70 – 100 zł w pierwszej kolejności zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt 1, 2 i 4. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na wniosek strony skarżącej, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, a w tym czasie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Zwrócić przyjdzie uwagę, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest między innymi podział nieruchomości (por. Uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001 z. 1, p. 15). Z przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Prezentowane w toku postępowania stanowisko skarżącego, a zwłaszcza zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego, sprawiały, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz powołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne w ocenie Sądu zostały zachowane. Co prawda z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, jednakże z akt sprawy wynika, że zgłaszane w toku postępowania przez skarżącego zarzuty były przedmiotem ponownej analizy dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że rzeczoznawca ten obszernie ustosunkował się do tych zarzutów w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. Stanowisko rzeczoznawcy przedstawione w tym piśmie było z kolei przedmiotem rozważań organu odwoławczego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu formułowane pod adresem operatu szacunkowego zarzuty, choć w części znajdujące poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, nie świadczą o takich uchybieniach, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym, że stan nieruchomości został określony w drodze jej oględzin, które zostały przeprowadzone z udziałem skarżącego. W tej sytuacji brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia tych oględzin. Stan uzbrojenia i zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, a także ich otoczenia, został prawidłowo określony. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, że w najbliższym czasie nie jest planowana realizacja kanalizacji i drogi, pozostaje bez wpływu na wynik wyceny. Te okoliczności w taki sam bowiem sposób odnoszą się do nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że w operacie szacunkowym, przyjmując tzw. wskaźniki korygujące, rzeczoznawca majątkowy dla cechy odnoszącej się do uzbrojenia przyjął taki sam wskaźnik dla stanu przed podziałem, jak i dla stanu po podziale (0,09). Z kolei dla cechy odnoszącej się do dojazdu wskaźnik korygujący dla stanu po podziale został przyjęty w niższej wartości, aniżeli przed podziałem. Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych cech i przypisanych im w operacie wskaźnikom korygującym, stwierdzić przyjdzie, iż ich wielkości są przekonywujące w odniesieniu do zmiany stanu nieruchomości, jakim był jej podział. Jeżeli chodzi natomiast o wybór metody wyceny, a co za tym idzie wybór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań, to wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wybory właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak wynika z tej definicji nieruchomość podobna ma być porównywalna z nieruchomością wycenianą, nie zaś identyczna. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przyjęte do porównań nieruchomości spełniają kryteria dla nieruchomości podobnej. Zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, nie sposób podzielić argumentów skarżącego o naruszeniu prawa przy doborze nieruchomości do porównań. Wszystkie porównywane nieruchomości pochodzą z właściwego rynku, tj. z rynku lokalnego i spełniają określone przepisami kryteria. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że rzeczoznawca majątkowy przyjął taką wykładnię przepisów dotyczących wyceny nieruchomości na cele ustalenia opłaty adiacenckiej, w myśl której wartość nieruchomości po podziale określa się jako wartość całej nieruchomości, nie zaś jako sumę powstałych po podziale działek. Powołał się przy tym na stanowisko prezentowane w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych. Tymczasem możliwa jest również odmienna wykładnia tych przepisów, czego jednak w niniejszej sprawie Sąd nie dokonuje, gdyż byłoby to dla skarżącego niekorzystne. Powszechnie bowiem wiadomo, że suma wartości poszczególnych działek budowlanych przekroczyłaby wartość nieruchomości wycenianej jako całość. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa, zaś wytknięte przez skarżącego nieścisłości i błędy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Na marginesie zgodzić się przyjdzie z tym stanowiskiem organu odwoławczego, w myśl którego podział nieruchomości o powierzchni ponad 1 ha na 10 działek budowlanych sam w sobie powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wskazać przy tym przyjdzie, że oszacowany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości wynosi ok. 2,2 % w stosunku do wartości przed podziałem, co w realiach rynkowych stanowi nieznaczny wzrost wartości. Odnosząc się przy tym do oświadczenia skarżącego w kwestii cen rynkowych działek budowlanych w okolicy, zauważyć przyjdzie, że cena ustalona w operacie szacunkowym od nich nie odbiega. Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 151 p.p.s.a.