II SA/Lu 811/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. E. Ś. i Z. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 1997 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr 1601 w miejscowości R. przy ul. S. 38. W piśmie z dnia 18 maja 2011 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Z. Ś. i Z. E. Ś. (współwłaścicielki działki sąsiedniej nr 1602) wniosły o zbadanie zgodności prowadzonych w następstwie tego pozwolenia robót budowlanych z treścią udzielonego pozwolenia. Zarzuciły między innymi, że przy realizacji przedmiotowego obiektu inwestor naruszył granice pomiędzy działkami 1601 i 1602. Po wszczęciu postępowania i dokonaniu ustaleń stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane) wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zatwierdzony projekt budowlany obejmował nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym budynkiem mieszkalnym oraz dobudowę od strony zachodniej ściany oddzielenia pożarowego w granicy działki. Dobudowana ściana w granicy zachodniej działki zgodnie z projektem winna mieć długość 11,36 m, pozostałe wymiary zewnętrzne budynku miały pozostać bez zmian. Na całości budynku zaprojektowano nową konstrukcję dachu wraz z przykryciem. W północnej ścianie parteru i poddasza przewidziano nowe otwory okienne z uwagi na zamurowanie otworów okiennych w ścianie od strony wschodniej. Natomiast - jak wskazał organ - w trakcie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego dokonano istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę polegających na wykonaniu dłuższej w stosunku do zatwierdzonego projektu, ściany oddzielenia pożarowego usytuowanej w zachodniej granicy działki przedłużając ją w kierunku północnym o 2,24 m, zmieniając tym samym powierzchnię zabudowy. Ponadto nie wykonano ściany poddasza od strony północnej co ma wpływ na zmianę kubatury budynku w związku ze zmianą jego wysokości. Organ wskazał, że inwestor dokonał również zmian nieistotnych polegających na wykonaniu w ścianie oddzielenia pożarowego od strony wschodniej w poziomie parteru i poddasza otworów okiennych oraz nie wykonaniu otworów okiennych w ścianie północnej. Powyższe - w ocenie organu - uprawniało do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 36a Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor takiej decyzji nie posiada. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły Z. Ś. i Z. E. Ś. podnosząc, że zestawienie wymiarów działki inwestora z wymiarami zawartymi na szkicu sytuacyjnym z kontroli wskazuje na naruszenia granicy działki nr 1602. Ponadto wykonany protokół graniczny działki inwestora z dnia 12 lipca 1997 r. nie został im zgłoszony, a nadto był wykonany przez prywatnego geodetę, który nie uwzględniał wymiarów działki inwestora nadanych w pozwoleniu na budowę. Naruszenie granicy spowodowało zmniejszenie powierzchni ich działki o ok. 3 ary, co potwierdza wstępna ocena pomiaru geodezyjnego. Nadto podniosły, że nie wykazano kto imiennie był odpowiedzialny za nadzór prowadzonej rozbudowy i nadbudowy oraz usytuowanie budynku. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia, jak i wnioski organu pierwszej instancji odnośnie tego, że inwestor roboty związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonał w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w udzielonym mu pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że przedstawiona w toku postępowania mapa sytuacyjna z dnia 7 czerwca 2011 r. wydana przez Starostwo Powiatowe w T. korzysta z domniemania dokumentu urzędowego na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. Organ nie może natomiast dowolnie odrzucić bez przeprowadzenia przeciwdowodu istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w takim dokumencie stanowi naruszenie prawa procesowego. Dodał również, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności do nieruchomości oraz sporów dotyczących rozgraniczenia nieruchomości. Nadto organ dodał, że możliwość odstąpienia od obowiązku ustanowienia kierownika budowy przewiduje art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego również w stosunku do obiektów wymagających pozwolenia na budowę, jeżeli jest to uzasadnione nieznacznym stopniem skomplikowania robót budowlanych lub innymi ważnymi względami. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione i organ mógł zastosować taki tryb postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły Z. E. Ś. i Z. Ś. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżące zarzuciły organom naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a zwłaszcza pozwolenia na budowę oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie oceny na subiektywnie wybranych dowodach z pominięciem dowodów wskazanych przez skarżące. W uzasadnieniu wskazały, iż nie kwestionują zasadności wydanego postanowienia w zakresie wstrzymania robót budowlanych, lecz ustalenia faktyczne, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu. W szczególności za niesprawiedliwe i krzywdzące uznały przyjęcie mapy sytuacyjnej z dnia 7 czerwca 2011 r. jako przedstawiającej stan faktyczny i prawny właściwy dla obu sąsiadujących nieruchomości. Szkic sytuacyjny ewidentnie wskazuje na naruszenie granicy działki nr 1602. o 140 cm od strony ulicy i o 80 cm od strony północnej. Skarżące dodały, iż świadome są tego, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności oraz sporów granicznych, jednakże przyjęcie, że roboty budowlane odbiegają od pozwolenia na budowę winno skutkować również uznaniem, iż doszło do naruszenia granicy działki nr 1602, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zarzuty skargi są tożsame z zarzutami zażalenia, do których organ odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż kwestionowane rozstrzygnięcia nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową opisanego powyżej budynku mieszkalnego. W związku z tym rozpocząć należy od wskazania, iż przesłanki wstrzymania robót budowlanych w przypadku innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wymienia przepis art. 50 ust. 1 przywołanego na wstępie Prawa budowlanego. I tak, właściwy organ jest zobligowany do wydania postanowienia w tym względzie w razie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W postanowieniu tym należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). Nadto w postanowieniu takim można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Powyższy przepis koresponduje wprost z zasadą wyrażoną w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącą, że każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wydania takiej decyzji nie wymagają jedynie odstępstwa, wymienione taksatywnie w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a mianowicie, o ile nie dotyczą: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestor R. K. prowadził budowę wbrew warunkom określonym w pozwoleniu na budowę (udzielonym decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w T. z dnia 25 września 1997 r. Nr [...]). Jak wynika z dokumentacji sprawy zatwierdzony projekt budowlany obejmował nadbudowę kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym budynkiem mieszkalnym oraz dobudowę od strony zachodniej ściany oddzielenia pożarowego w granicy działki. Z zatwierdzonych rysunków projektu, zmianie miała ulec jedynie długość zaprojektowanej w granicy zachodniej działki ściany oddzielenia pożarowego, która winna mieć długość 11,36 m (k. 18 akt organu I instancji). Pozostałe wymiary zewnętrzne budynku miały pozostać bez zmian. Na całości budynku zaprojektowano nową konstrukcję dachu z nowym pokryciem. W północnej ścianie parteru i poddasza przewidziano nowe otwory okienne z uwagi na zamurowanie otworów okiennych w ścianie od strony wschodniej. Tymczasem jak wynika z ustaleń kontroli przedmiotowego obiektu, inwestor wykonał dłuższą od zatwierdzonej w projekcie ścianę oddzielenia pożarowego usytuowaną w zachodniej granicy działki, przedłużając ustalony wymiar o 2,24 m, co spowodowało zmianę ustalonej w zatwierdzonym projekcie powierzchni zabudowy. Ponadto inwestor nie wykonał ściany poddasza od strony północnej zmieniając tym samym kubaturę budynku. Kolejne wprowadzone zmiany polegały na wykonaniu w ścianie od strony wschodniej otworów okiennych, czego projekt nie przewidywał oraz zaniechaniu wykonania otworów okiennych w ścianie północnej, czego również projekt nie dopuszczał. Opisane zmiany słusznie organ podzielił na istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, do istotnych zaliczając te skutkujące zmianą powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku i których wprowadzenie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 a contrario Prawa budowlanego, odstępstwa dotyczącego zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz skutkujące zmianą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego m.in. takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość lub szerokość budynku są odstępstwami istotnymi, z wykonaniem których związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, poczynając właśnie od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy nadzoru oceniły, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co spełnia przesłankę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Oceny tej nie kwestionują również same skarżące. Konkludując tę część rozważań jeszcze raz należy podnieść, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga bowiem wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Działanie odwrotne skutkuje interwencją organów nadzoru budowlanego i wszczęciem odpowiedniej dla tego typu sytuacji procedury naprawczej. Ponadto należy wyjaśnić, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię stwierdzonego odstępstwa. Wstrzymanie robót ma za cel wyłącznie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego otwierającego drogę do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, mającej usunąć skutki samowolnego działania inwestora, m. in. poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyr. NSA z dnia 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). W związku z tym na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane sposoby usunięcia skutków samowolnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Kwestia ta, nie została bowiem dotychczas przesądzona. Odnosząc się natomiast to zarzutów skargi dotyczących przekroczenia przez inwestora granicy działki to zgodzić należy się z organem odwoławczym, że kwestie ewentualnego naruszenia granicy działek pozostają poza sferą działania organów nadzoru budowlanego. W związku z tym jakkolwiek Sąd dostrzega rozbieżności w zakresie wymiarów szerokości działki inwestora wskazane w projekcie zagospodarowania działki i szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 7 czerwca 2011 r., jednakże kwestii tej nie może rozstrzygnąć. Kwestia naruszenia granic działki sąsiedniej może być przedmiotem roszczeń przed sądem powszechnym. Nie może ona być przedmiotem badania i orzekania przed organami nadzoru budowlanego, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie regulują tych kwestii. Zakładając czysto hipotetycznie, na co brak jednoznacznych dowodów, że w sprawie zaistniała okoliczność przekroczenia granicy działki sąsiedniej, to wskazać należy skarżącym, iż okoliczność ta, sama w sobie nie może być uznana za istotne odstępstwo od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Czym innym bowiem pozostaje ewentualne żądanie wydania naruszonej własności przez właściciela - na skutek działań inwestora, do czego jak się wydaje zmierza strona skarżąca - (por. art. 222 kodeksu cywilnego), a czym innym ocena działań tego inwestora z punktu widzenia Prawa budowlanego i organów nadzoru budowlanego, które winny to prawo stosować. Również kompetencje organów państwowych powołanych do rozstrzygania sporów na tle prawa własności są odmienne (jak wskazano pozostają nimi sądy powszechne). Informacyjnie jedynie można tu przywołać treść art. 151 kodeksu cywilnego, w myśl którego jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nie uzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy, albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Jednakże jak wskazano kwestia ewentualnego naruszenia granicy działki przez istniejący budynek może być wyjaśniona jedynie na drodze sądowej z powództwa cywilnego. Nie mający wpływu na treść zaskarżonego postanowienia jest również zarzut dotyczący naniesienia na działce skarżących obrysu budynku, który w rzeczywistości nie istnieje. Po pierwsze wskazać należy, iż wykreślony obrys budynku projektant określił jako "perspektywa", a więc jedynie możliwy w przyszłości sposób zagospodarowania działki, a po drugie przedmiotem postępowania jest ocena odstępstw w budynku małżonków K., a nie sposób zagospodarowania działki skarżących. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła być uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).