II GSK 610/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 546/11 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz M. Spółki z o.o. w K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gry o niskich wygranych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. cofnął rejestrację automatów do gier o niskich wygranych o nazwie HOT SPOT, nr fabr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że powyższy automat umożliwiał grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych niż przewidziane w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zgodnie z którym przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Okoliczność ta została stwierdzona w opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji, która to opinia została włączona do akt sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał skargę za zasadną wskazując, że organy dopuściły się naruszenia § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że cofnięcie rejestracji jest możliwe także w przypadku stwierdzenia w drodze eksperymentu czy opinii biegłego sądowego jedynie przekroczenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, bez zakwestionowania zgodności stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, przez upoważnioną jednostkę badającą. Sąd wskazał, że § 14 ust. 5 rozporządzenia, umożliwiający naczelnikowi urzędu cofnięcie rejestracji automatu lub urządzenia do gier w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu lub urządzenia do gier z warunkami rejestracji – mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Przy sięgnięciu po tę podstawę prawną powinnością organów było zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiła niezgodność stanu rzeczywistego automatu o niskich wygranych HOT SPOT z warunkami rejestracji. W pierwszej kolejności należało zatem prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procesowymi. Rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do prawidłowości postępowania dowodowego, prowadzącego do ustalenia, że sporny automat pozwala na uzyskiwanie wygranych wyższych niż przewidziane w art.129 ust. 3 u.g.h. Sąd wskazał, że stosownie do § 7 rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji zakres badań określono w § 8 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia (w wersji obowiązującej po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r.), badanie poprzedzające rejestrację polega m.in. na sprawdzeniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia do gier zapewnia dla automatów o niskich wygranych: a) prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i uniemożliwienie przekraczania wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane, b) prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwienie uzyskania jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Po przeprowadzeniu badania poprzedzającego rejestrację automatu jednostka badająca wydaje opinię techniczną, zawierającą, w przypadku automatu do gier o niskich wygranych, m.in. wskazanie jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze (§ 8a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r.). Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, w wersji obowiązującej przed wskazaną nowelizacją, badanie poprzedzające rejestrację polegało m.in. na sprawdzeniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia do gier zapewnia dla automatów o niskich wygranych prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i wartości maksymalnej jednorazowej wygranej. Z przepisów tych wynika, że podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania dokonanego przez tzw. jednostkę badającą, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego. Przepisy tego rozporządzenia stanowią, że wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zarządzić przeprowadzenie na koszt podmiotu prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą (§ 14 ust. 4). W razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier (§ 14 ust. 5). Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. (II GSK 1031/11), że wskazane wyżej dwa ustępy § 14 rozporządzenia należy interpretować łącznie i w powiązaniu z § 7 i 8 rozporządzenia. W konsekwencji należy uznać, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Tym samym zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Zatem zdaniem Sądu nie jest prawidłowa interpretacja ust. 4 § 14 rozporządzenia, która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. W świetle łącznej interpretacji ust. 4 i ust. 5 § 14 rozporządzenia, w powiązaniu z § 7 i 8 rozporządzenia, należy uznać, że naczelnik Urzędu Celnego może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych przez jednostkę badającą w tym tylko znaczeniu, że ma takie prawo. Jeżeli natomiast zamierza cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, musi się oprzeć wyłącznie o opinię jednostki badającej. Sąd I instancji podkreślił, że organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozstrzygnąć, mając na względzie przedstawioną wykładnię § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r, czy uzyskiwanie na spornym automacie wygranych wyższych niż przewidziane w przepisach ustawowych oznacza, niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu do gier z warunkami rejestracji uzasadniającą cofnięcie rejestracji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej we W. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. 1) § 14 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu do gier jest wyłącznie opinia jednostki badającej, pomimo, iż z przepisów to nie wynika, 2) § 14 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia jednostki badawczej jest jedynym możliwym dowodem na stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji będącego podstawą cofnięcia rejestracji, pomimo, iż przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia dowodowego, 3) § 7 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również podczas cofnięcia rejestracji automatu do gier podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że stosuje się je tylko w momencie dopuszczenia automatu do gier do eksploatacji. 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu przewidzianego przepisami prawa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do sformułowania, iż nie można uznać prawidłowości postępowania dowodowego nie wskazując przy tym jakie przepisy postępowania zostały zdaniem Sądu przez organ naruszone. M. Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii odnoszącej się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów regulujących instytucję cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, w tym zasad i warunków, od spełnienia których uzależnione jest wydanie (prawidłowego) rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W tej mierze, chodzi w szczególności o charakter i prawny walor w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia rejestracji ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, dowodu z opinii (badania kontrolnego) jednostki badającej, o którym mowa w przepisie § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. W kontekście wskazanej istoty sporu prawnego Sąd I instancji uznał, że faktyczna podstawa decyzji w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych powinna być oparta na przeprowadzonym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do jej wydania, dowodzie w postaci badania kontrolnego jednostki badającej, co wobec zaniechania jego przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji skutkowało oceną o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. można i należy rozpatrzeć łącznie. Zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter, o czym świadczy analiza argumentacji zaprezentowanej w ich uzasadnieniu. Rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. wydanej w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych uznać należy za prawidłowy. Stanowisko WSA we W. o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. uwzględnia ten kierunek wykładni przepisów § 7, § 8 i § 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, który zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1031/11. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyroku w pełni podziela. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z § 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Polski jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, a więc badania przeprowadzonego przez tzw. jednostkę badającą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Badanie to polega na ustaleniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia zapewnia m.in.: prawidłowe ustalenia wartości maksymalnej stawki i uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry na uzyskane wygrane (§ 8 ust. 2 pkt 5 lit. a), prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Z przepisów tych wynika, że podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania tzw. jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego. Z kolei, z § 14 ust. 4 przywołanego rozporządzenia wynika, że wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zarządzić przeprowadzenie na koszt podmiotu prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą. W razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier, o czym stanowi § 14 ust. 5 wymienionego aktu wykonawczego. Afirmując pogląd prawny wyrażony w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko, że obydwa wymienione ustępy § 14 należy interpretować łącznie i w niezbędnym oraz koniecznym powiązaniu z § 7 i 8 tego rozporządzenia. Oznacza to, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. W świetle powyższego brak jest więc podstaw, aby w kontekście zwrotu, którym prawodawca operuje na gruncie ust. 4 § 14 wymienionego rozporządzenia - "może zażądać przeprowadzenia...badań kontrolnych" - za prawidłowe uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, z którego wynika, że wymienione badania stanowią jeden z wielu możliwych do przeprowadzenia dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. Stanowisko to, pomijając ścisłe relacje między ust. 4 i w ust. 5 § 14 wymienionego rozporządzenia (w związku z jego § 7 i § 8) oraz wskazane powyżej ich konsekwencje pomija również i ten aspekt analizowanego zagadnienia, który wiązać należałoby z oceną charakteru wypowiedzi prawodawcy, z której wynika, że "Wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zażądać przeprowadzenia na koszt podmiotu, o którym mowa w ust. 1, badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą." Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie ma ona charakteru wypowiedzi zezwalającej, z której miałoby wynikać, że przyznaje ona wymienionemu w niej organowi administracji uprawnienie, z którego organ ten może, lecz nie musi korzystać. Operując bowiem na jej gruncie zwrotem "może zażądać przeprowadzenia...badań kontrolnych" prawodawca wskazuje i odnosi się w ten sposób do określonych przywołanym przepisem konkretnych kompetencji organu, z których zobowiązany jest on uczynić użytek, w sytuacji objętej hipotezą § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r., a mianowicie, gdy zamierza on cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji. W sytuacji bowiem, gdy jak wyżej już podkreślono - i co nie jest bez znaczenia również z punktu widzenia przedstawionej oceny logiki przyjętych rozwiązań i chronologii konkretnych wypowiedzi prawodawcy - warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania jest rejestracja dokonana na podstawie poprzedzającego ją badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą (§ 7 i § 8), to za oczywiste uznać należy również i to, że cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez tę jednostkę badającą badania kontrolnego (§ 14 ust. 4 i ust. 5). Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów § 7, § 8 i § 14 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. uznać należy więc za pozbawione jakichkolwiek podstaw. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie to sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w szczególności zaś, jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie. W sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno i wyraźnie wynika, że Sąd I instancji przedstawił istotne i prawnie relewantne w rozpoznawanej sprawie fakty i wyjaśnił jednocześnie prawną podstawę wydanego orzeczenia, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób podany w skardze kasacyjnej. W sytuacji bowiem, gdy w świetle powyżej przedstawionych argumentów § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. uznać należałoby za przepis prawa procesowego o charakterze kompetencyjnym, to wobec słusznego stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia tego przepisu przez organ administracji, nie ma podstaw aby formułować jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do naruszenia kontrolowaną decyzją konkretnych przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2