II OSK 2/13

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2797/11 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 2 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał Miastu [...] jako właścicielowi budynku warsztatowego z częścią biurowo- socjalną przy ul. R. w [...] wykonanie następujących robót budowlanych wynikających z ekspertyzy stanu technicznego budynku warsztatowego z częścią biurowo- socjalną przy ul. R. w [...] (dz. nr ew. [...] oraz [...], w obrębie [...]), sporządzonej przez inż. J. S. (upr. bud. nr [...]): - wymianę pokrycia dachu wraz z obróbkami blacharskimi, orynnowaniem i rurami spustowymi, - wykonanie izolacji pionowej części podziemnej budynku, - wykonanie napraw o charakterze ogólnobudowlanym w miejscach pęknięć elementów, - usunięcie grzyba domowego, - wymianę fragmentu skorodowanej płyty stropowej części podziemnej wystającej poza obrys budynku, a następnie wykonanie nad tym stropem hydroizolacji i trwałej nawierzchni, - przełożenie drzwi wejściowych prowadzących do zaplecza socjalno-biurowego pod nadproże, - wykonanie prac inżynieryjno- budowlanych zapewniających właściwe odprowadzenie wód opadowych z budynku oraz z terenu nieruchomości przylegającego do przedmiotowego budynku, - założenie plomb w miejscach występujących pęknięć elementów konstrukcyjnych, a następnie poddanie ich monitoringowi, w terminie 9 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...], zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dziewięciomiesięcznego terminu wykonania szeregu prac remontowych o różnym stopniu ich znaczenia dla stanu technicznego budynku. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku ustanowienia nadzoru inwestorskiego, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wskazując na obligatoryjny charakter przepisu art. 66 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że nieodpowiedni stan techniczny budynku ustalono na podstawie ekspertyzy technicznej przedstawionej przez stronę, jak również z protokołu kontroli przeprowadzonej w dnia 8 czerwca 2010 r. Skargę na powyższą decyzje złożyło Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej terminu wykonania wskazanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej jako jednostka sektora finansów publicznych zobowiązana jest do postępowania zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). Sama procedura przygotowawcza to szacunkowy okres 6 miesięcy. Zdaniem strony adekwatnym byłby termin 18 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Cytując treść art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd uznał, że do wydania decyzji, o której w nim mowa, konieczne i wystarczające jest ustalenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Skarżąca nie kwestionuje przyjętego w decyzji stanu faktycznego, czyli ustalenia, iż stanowiący jej własność budynek warsztatowy z częścią biurowo – socjalną przy ul. R. w W. pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym. Okoliczność tę potwierdzają nadto w sposób jednoznaczny dokumenty znajdujące się w aktach: ekspertyza techniczna oraz protokół przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2010 r. kontroli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, termin przewidziany w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie został w ustawie obwarowany żadnymi ograniczeniami, winien być ustalony w sposób rozsądny, a więc adekwatny do charakteru nałożonych obowiązków i czasu niezbędnego do ich wykonania przez stronę. Należy przy tym mieć na względzie celowość zakreślenia takiego terminu, który w odpowiedni sposób dyscyplinowałby zobowiązany do podjęcia określonych czynności naprawczych podmiot, nie czyniąc owych obowiązków iluzorycznymi. Ratio legis przepisu art. 66 Prawa budowlanego stanowi, bowiem konieczność utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym, co z kolei wpływa – w sposób pośredni – zarówno na bezpieczeństwo użytkowania, jak i odpowiedni wizerunek zewnętrzny miasta. Jak wskazał Sąd, po uzyskaniu przez stronę od dzierżawcy nieruchomości informacji o zagrożeniu życia i zdrowia ludzkiego przez utrzymywaną w nienależytym stanie technicznym nieruchomość przy ul. R. (vide pismo [...] z dnia 19 marca 2010 r.), wydana była m.in. decyzja z [...] marca 2011 r. nakazująca wykonanie analogicznych robót budowlanych, jak w zaskarżonej decyzji, w terminie 3 miesięcznym. Decyzja ta już nie obowiązuje. Obecny termin, zdaniem Sądu, jest odpowiednio dostosowany do zakresu nałożonych obowiązków, jak również respektuje prawa strony, która jako właściciel winna być przygotowana organizacyjnie oraz finansowo, m.in. poprzez wydzielenie odpowiednich środków na utrzymanie w należytym stanie obiektów będących jej własnością. Argument o konieczności stosowania się do przepisów ustawy o finansach publicznych jest również chybiony. Nawet przy konieczności przeprowadzenia procedury związanej z wyłonieniem wykonawcy w drodze przetargu, termin określony w decyzji jest wystarczający do wykonania sprecyzowanych w decyzji robót, niezbędnych dla należytego utrzymania obiektu. Nadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, że od powzięcia wiadomości przez stronę o nienależytym stanie budynku, zdaniem dzierżawcy – zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi – upłynęło już ponad 2 lata. Termin zakreślony w decyzji Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego nie rozpoczął jeszcze swojego biegu, a niepożądany stan, w którym budynek miejski pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym, trwa nadal. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego t.j. art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez ustalenie terminu wykonania nałożonych obowiązków nierealnego do wykonania w okolicznościach przedstawionych przez skarżącego, 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie i nie uwzględnienie okoliczności przedstawionych przez skarżącego, z których wynikało, że wyznaczony termin jest zbyt krótki, aby wykonać określone w decyzji obowiązki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że Sąd nie wziął pod uwagę specyfiki nałożonych robót budowlanych, a także całkowicie pominął, że nieruchomość, na której mają być prowadzone roboty była przedmiotem dzierżawy, co wiąże się z koniecznością dokonania rozliczeń oraz przekazaniem przez dzierżawcę nieruchomości. Określając termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości należy wyznaczyć go w taki sposób, aby istniała realna możliwość jego dotrzymania. Leży to zarówno w interesie organu, jak i podmiotu, na który taki obowiązek nałożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. W skardze kasacyjnej, podobnie jak we wnoszonych wcześniej środkach odwoławczych, strona skarżąca poddała w wątpliwość jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków, samego obowiązku nie kwestionując. W tym zakresie należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca nie wskazała, bowiem na żadne takie okoliczności, które by prawidłowość tej oceny pozwalały poddać w wątpliwość. Wbrew twierdzeniom autora kasacji nie można stwierdzić, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że objęty obowiązkiem wykonania robót budowlanych obiekt budowlany był przedmiotem dzierżawy, skoro Sąd ten eksponował w swoim uzasadnieniu fakt, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się właśnie na skutek zawiadomienia dzierżawcy o zagrożeniu życia i zdrowia. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na okres przez jaki toczyło się postępowanie administracyjne oraz to, iż co najmniej od momentu sporządzenia pełnej ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego w grudniu 2010 r. strona skarżąca miała świadomość złego stanu obiektu budowlanego. Pozwalało to właścicielowi obiektu na przygotowanie się do wykonania obowiązku wykonania prac naprawczych oraz zawarcia stosownych porozumień z dzierżawcami. Również z tych przyczyn bez znaczenia pozostaje argumentacja odnośnie ewentualnych zezwoleń, pozwoleń lub innych uzgodnienia tym bardziej, że skarżąca nie wskazała na żadne takie konkretne dokumenty, których uzyskanie byłoby dla niej utrudnione. Z powyższych przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności. Ponieważ skarżące Miasto nie podważyło skutecznie, iż określony w kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji termin wykonania obowiązku jest prawidłowy oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowanego. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.