VII SA/Wa 1904/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].04.201 lr., uchylającej własną decyzję Nr [...] z dnia [...].04.2004r. nakładającą na Spółdzielnię [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami w części dotyczącej zamontowania w stropach budynku, na pionie instalacji kanalizacyjnej, tulei przepustowych wraz z uszczelnieniem przejść przez stropy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r." Nr 98. poz. 1071 z późn.) zwanej dalej K.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż postępowanie administracyjne toczące się przed organem I instancji dotyczyło uchylenia w trybie art. 155 Kpa własnej decyzji Nr [...] z dnia [...].04.2004r. nakładającej na Spółdzielnię [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami w części dotyczącej zamontowania w stropach budynku, na pionie instalacji kanalizacyjnej, tulei przepustowych wraz z uszczelnieniem przejść przez stropy. Organ odwoławczy wskazał, że z przywołanego uregulowania art. 155 Kpa wynika, że ostateczna decyzja administracyjna może zostać zmieniona lub uchylona za zgodą strony. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kpa, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu, w ramach którego zapadła decyzja Nr [...] z dnia [...].04.2004r. w/w spółdzielnia była jedyną stroną postępowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na gruncie sprawy przedmiotowych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] nie można mówić o posiadaniu przez Panią K. C. przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa, w związku z czym należy uznać, że zgoda Spółdzielni [...] w [...] była wystarczająca do rozpatrzenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...].04.2004r. Zdaniem organu odwoławczego K. C. nie posiada także interesu prawnego w sprawie zmiany w/w decyzji organu powiatowego. Organ wskazał, że inwestorem robót budowlanych w obrębie remontu pionu instalacji kanalizacyjnej zrealizowanego w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w [...] jest Spółdzielnia [...] w [...]. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania przed organem stopnia powiatowego były prace wykonywane w obrębie pionu instalacji kanalizacyjnej, stanowiącego część wspólną w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która to część pozostaje w ramach kompetencji zarządczych w/w Spółdzielni. Nie ulega zatem wątpliwości,zdaniem organu, że przedmiot postępowania przed organem powiatowym obejmuje część wspólną obiektu, nie dotyczy części objętych indywidualnymi prawami członków w/w Spółdzielni czy też osób posiadających odrębne prawo własności do lokali usytuowanych w w/w budynku. Organ odwoławczy podniósł również, że wprawdzie K. C. przedłożyła kserokopię akt notarialnego o ustanowieniu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...], o łącznej powierzchni użytkowej lokalu wynoszące 43, 60 m2 oraz udziale w wysokości 4360/173055 części w prawie własności działki grunt nr [...] i częściach wspólnych budynku, to fakt ten nie przesądza o posiadaniu przez wnioskodawczynię przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym części wspólnej obiektu. Ponadto w rozpatrywanym przypadku nie ma również miejsca, zdaniem organu, naruszenie uzasadnionych interesów K. C., posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] - nie można bowiem mówić o szkodliwym oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji pod kątem jej indywidualnych cech na lokal stanowiący własność wnioskodawczym, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących jej praw właścicielskich, w tym użytkowania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem K. C., wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła mylne ustalenie przez organ, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu i tym samym skutecznej legitymacji do wniesienia odwołania. Ponadto wniosła szereg zastrzeżeń do prowadzonego postępowania oraz naruszenie prawa materialnego przez wykonanie nowego pionu kanalizacyjnego niezgodnie z normą PN-81 B-10700/01 "Wymagania i badania przy odbiorze. Instalacje kanalizacyjne". Wskazując na powyższe okoliczności skarżący zakwestionował zasadność wydania decyzji przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie - art. 28 k.p.a. Stroną jest więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza przede wszystkim, że istnieje norma materialnoprawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. W związku z tym określonemu podmiotowi przysługuje prawo do takiego ukształtowania swojej sytuacji, która byłaby zgodna z treścią danej normy materialnoprawnej. Pojęcie "interesu prawnego" użyte w art. 28 K.p.a. jest źródłem sporów zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie administracyjnym, ponieważ interes prawny nie zawsze pokrywa się z interesem faktycznym. Często interes faktyczny nie znajduje ochrony w obowiązującym stanie prawnym. Utrwalony został pogląd w orzecznictwie sądowym, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 kc. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Oczywiście od przedstawionego wyżej stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" – patrz wyrok NSA z 2001.07.03 IV SA 1610/99 LEX nr 53445. Jednakże w sposób zasadniczy zmienia się sytuacja prawna członka spółdzielni mieszkaniowej, który tak jak w tym przypadku nabył na własność lokal spółdzielczy. Jak wynika z przedłożonego przez Skarżącą odpisu umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności lokalu w trybie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (akt notarialnego z dnia [...].10.2009r. Rep [...] nr [...].) lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] w którym nakazano Spółdzielni [...] wykonanie określonych robót budowlanych stał się własnością K. C. K. C. była i jest członkiem Spółdzielni i przysługiwało jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy [...] w [...] nabyte na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 roku. Mocą w/w umowy przedstawicielka Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] w imieniu reprezentowanej osoby prawnej oraz K. C. stosownie do przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. nr 119 poz. 1116 z 2003 roku ze zmianami) oraz w wykonaniu powołanej uchwały Zarządu Spółdzielni ustanawiły odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] o powierzchni 34,41 m2 z pomieszczeniem przynależnym to jest komórką lokatorską położoną na poziomie -1 /piwnicy/ o powierzchni 9,19 m2 wraz z udziałem wynoszącym 4360/173055 części w prawie własności powyższej nieruchomości, na której usytuowany jest budynek z którego ten lokal wyodrębniono i z takim samym udziałem we własności części wspólnych budynku. Mimo przedłożenia organowi w/w aktu notarialnego organ odwoławczy nie zauważył, że K. C. jako członek spółdzielni stała się również właścicielką mieszkania, a nie członkiem spółdzielni posiadającym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jak twierdzi organ w uzasadnieniu decyzji. Nabyte prawo własności lokalu i współwłasności budynku w sposób zasadniczy zmieniło sytuację prawną Skarżącej. Fakt, iż skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza, że nie należy brać pod uwagę tego, że jest również a może przede wszystkim, właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współwłaścicielką gruntu składającego się na nieruchomość wspólną oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku, na dachu którego ma być posadowiona stacja bazowa telefonii cyfrowej. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze tych wszystkich elementów stanu faktycznego i konsekwencji prawnych wynikających z tego, nie wzięto w ogóle pod uwagę. W niniejszej sprawie rozstrzygając kwestię, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu, należało powyżej ustalony status skarżącej, odnieść do kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali oraz w zakresie nieuregulowanym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Problem, który należało rozstrzygnąć w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie, w istocie sprowadza się do wyjaśnienia na jakich zasadach w Spółdzielni Mieszkaniowej sprawowany jest zarząd nieruchomością wspólną. Kto i w jakim zakresie wykonuje ten zarząd i z czego to wynika. Bowiem z ustalenia, jaki podmiot sprawuje zarząd nieruchomością wspólną i w jakim zakresie, może wynikać kto i w jakim zakresie może reprezentować na zewnątrz członków spółdzielni i właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni. Poza tym skoro nieruchomość wspólna stanowi współwłasność w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego to należałoby ustalić przynajmniej zakres zarządu zwykłego, w ramach którego może podejmować działania podmiot wykonujący zarząd nieruchomością wspólną w Spółdzielni. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 (ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Z powyższych regulacji wynika, że właściciele lokali spółdzielczych (stosując odpowiednio art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej co miało miejsce w niniejszej sprawie ( § 5 aktu notarialnego). Nie można więc, bez dokładnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, bez analizy postanowień Statutu Spółdzielni, znajomości treści innych aktów (umów) mogących powierzać zarząd nieruchomościami wspólnymi innym podmiotom niż Spółdzielnia, umarzać postępowania odwoławczego w stosunku do współwłaścicielki nieruchomości wspólnej, bez rozpatrzenia jej praw do nieruchomości, bowiem przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga naruszenia interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości (budynku), na której ma być realizowane roboty budowane, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Również przepis art. 28 k.p.a. który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, też nie wymaga aby został naruszony interes prawny, wystarcza, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku albo żąda się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z powyższych rozważań zarzuty skargi maja usprawiedliwione podstawy, gdyż przyjmując, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, nie wyjaśniono jednocześnie szeregu wątpliwości natury merytorycznej (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). bowiem zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o błędne ustalenia iż Skarżącej przysługuje własnościowe prawo do lokalu. Trudno w takiej sytuacji mówić o prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego aktu, gdyż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze, nie wynikało z materiałów sprawy i nie znajdowało przekonującej argumentacji w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu wskazać również należy, że zagadnienie "interesu prawnego" członka spółdzielni mieszkaniowej będącego jednocześnie właścicielem lokalu zostało szeroko omówione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r. II OSK 1283/09 lex nr 7376698. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów koniecznym było uchylenie postanowienia organu II instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien przeanalizować przede wszystkim nową sytuację prawną skarżącego w systemie prawnym w jakim ustawodawca go aktualnie ulokował, z uwagi na nabyte przez Skarżącą prawo własności lokalu. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku. .