I SA/Sz 871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. O. na informację Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy 1. stwierdza bezskuteczność czynności, 2. zasądza od Urzędu Marszałkowskiego Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 maja 2010 r. L G D "S" złożyła wniosek T O w Urzędzie Marszałkowskim Województwa o przyznanie pomocy O 4 L w ramach PROW 2007-2013 Działanie 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju małych projektów, tj. operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej osi. Jako tytuł operacji wskazano działalność szkoleniowo-usługową w zakresie wykorzystania lokalnych zasobów odnawialnych źródeł energii związanych z przetwórstwem biomasy pochodzenia rolniczego na cele energetyczne. Głównym celem operacji była aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w oparciu o lokalne zasoby i potencjał odnawialnych źródeł energii, tj. biomasy pochodzenia rolniczego. W opisie operacji wskazano, min. że przedmiotem operacji był zakup i montaż urządzeń umożliwiających przetwarzanie- wykorzystanie lokalnych zasobów energii odnawialnej, tj. biomasy pochodzenia rolniczego w celu przetworzenia jej na granulat opalowy możliwy do wykorzystania jako surowiec energetyczny zarówno na potrzeby gospodarstw domowych jak i energetyki systemowej czy cieplnej. Na powstałej bazie, odbywać się miały szkolenia z zakresu przetwórstwa biomasy i jej energetycznego wykorzystania. Realizacja operacji przyczynić miała się do rozwoju działalności gospodarczej beneficjenta. We wniosku strona wystąpiła o refundację kosztów zakupu wskazanych tam urządzeń. Urząd Marszałkowski Województwa pismem z dnia [...] r. poinformował T O o otrzymaniu ww. wniosku i nadaniu wnioskowi konkretnego numeru. Urząd wskazał, że bieg terminu na rozpatrzenie wniosku rozpoczął się od dnia 26 maja 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa pismem z dnia [...] r. poinformował T O, że złożony wniosek wymaga uzupełnień i wyjaśnień, min. w polu 13.2 wniosku ubiegający się o pomoc powinien poprawnie sformułować cel operacji poprzez jego uzasadnienie, w jaki sposób przystąpienie przez niego do realizacji operacji wpłynie na osiągnięcie celów, określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dla działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla małych projektów. Poprawiony wniosek T O wpłynął do Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu [...]r. Tytuł operacji pozostał bez zmiany. Jako cel operacji wskazano, możliwość prowadzenia cyklicznych ( kilka razy w roku) szkoleń –warsztatów praktycznych związanych z przetwórstwem lokalnych zasobów biomasy pochodzenia rolniczego. Osoby biorące udział w szkoleniu poznają praktyczne zasady aglomeracji materiałów biomasy. W opisie operacji wskazano, że przedmiotem operacji jest rozszerzenie oferty edukacyjno-szkoleniowej o możliwość przeprowadzenia cyklicznych praktycznych warsztatów w oparciu o zakupione podczas realizacji operacji urządzenia. Szkolenia miały być adresowane w pierwszej kolejności do rolników, lokalnych przedsiębiorców, osób bezrobotnych. Podczas cyklu zajęć teoretycznych i praktycznych osoby biorące udział w warsztatach miały zapoznać się z aspektami prawnymi i ekonomicznymi przetwórstwa i wykorzystania energetycznego biomasy. Urząd Marszałkowski Województwa pismem z dnia [...] r. nr [...], [...] poinformował T O o odmowie przyznania pomocy na podstawie złożonego wniosku. W uzasadnieniu Urząd Marszałkowski podał, że projekt przedstawiony przez wnioskodawcę obejmujący wyłącznie zakup maszyny, nie może być uznany jako spełniający wymogi przyznania pomocy w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju małych projektów, tj. operacji, które nie odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działań Osi 3, ale przyczyniają się do osiągnięcia celów tej osi". Przedstawiony projekt nie mieści się w zakresie realizacji małych projektów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pomoc na małe projekty jest przyznawana, jeśli mały projekt oprócz warunków określonych w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, będzie realizowany w zakresie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jego całkowity planowany koszt wynosi co najmniej 4,5 tys. złotych, lecz nie więcej niż 100 tys. złotych. Zgodnie z ww. załącznikiem (w brzmieniu obowiązującym do 30 sierpnia 2010r.) w zakresie małych projektów wchodzi, min.: - podnoszenie świadomości społeczności lokalnej, w tym przez organizację szkoleń i innych przedsięwzięć o charakterze edukacyjnym i warsztatowym dla podmiotów z obszaru objętego LSR, innych niż realizowanie w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy; - wykorzystanie energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w celu poprawienia warunków prowadzenia działalności kulturalnej lub gospodarczej, z wyłączeniem działalności rolniczej. Urząd Marszałkowski podał, że taki też zakres wskazał wnioskodawca dla swojej operacji. Zdaniem Urzędu Marszałkowskiego, planowana operacja nie była zgodna z tym zakresem, bowiem zakup samej maszyny nie jest organizacją szkolenia. Zakup maszyny mógłby być uznany jako zakup urządzeń potrzebnych dla przeprowadzenia szkolenia, ale takie działanie nie jest objęte zakresem realizacji małych projektów. Według Urzędu Marszałkowskiego, brak było również podstaw do przyjęcia, ze operacja spełni zakres w postaci wykorzystania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w celu poprawienia warunków prowadzenia działalności kulturalnej lub gospodarczej. We wniosku nie powołano żadnych planów, które świadczyłyby o tym, ze zakupiony sprzęt będzie wykorzystywany do tych celów. T O złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony, przedstawiony przez nią projekt mieści się w zakresie realizacji małych projektów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Realizowana operacja jest zgodna z załącznikiem nr 1 w pkt 1, pkt 7 i pkt 8 do ww. rozporządzenia. Urząd Marszałkowski Województwa pismem z dnia [...] r. poinformował T O o negatywnym rozpatrzeniu jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Urząd Marszałkowski podtrzymał argumentację zawartą w informacji z [...] r. o odmowie przyznania pomocy. T O złożył skargę na powyższą informację Urzędu Marszałkowskiego Województwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucił Urzędowi Marszałkowskiemu naruszenie: - art. 7 Kpa, polegające na niepełnym i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w związku z czym przyjęto, że wniosek skarżącego nie spełnia warunków przyznania pomocy finansowej; - § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 1a pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi, skarżący podał, że jego projekt mieści się w zakresie realizacji małych projektów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Realizowana operacja jest zgodna z załącznikiem nr 1 w pkt 1b i pkt 7 do ww. rozporządzenia. Skarżący podał, że zakup urządzeń jest niezbędny do prowadzenia szkoleń i mieści się w § 4 ww. rozporządzenia. Wskazał również, że Urząd Marszałkowski pominął informację o tym, iż szkolenia miały odbywać się cyklicznie. Urząd Marszałkowski Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Odnośnie odrzucenia skargi, Urząd Marszałkowski podał, że w sprawie nie była wydana decyzja administracyjna oraz żądanie umorzenia postępowania przez skarżącego świadczy, iż nie ma on interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Odnośnie oddalenia skargi, Urząd Marszałkowski podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej informacji. T O w piśmie z dnia [...]r., będącym uzupełnieniem skargi wniósł o uchylenie aktów z zakresu administracji publicznej- informacji z [...] r. o odmowie przyznania pomocy Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz odpowiedzi Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podtrzymał argumentację złożonej przez siebie skargi. Skarżący wyjaśnił, że mylnie określił zakres żądania skargi, gdyż nie jest profesjonalista, ale treść jego skargi była jasna. Zdaniem strony, Urząd Marszałkowski naruszył też swoim działaniem art. 9 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Zakres kontroli sądowej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta jest informacja o odmowie przyznania pomocy, a więc inna czynność, nie mająca cech decyzji administracyjnej czy postanowienia. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Art.146 p.p.s.a. nie przewiduje stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Odniesienie się do spornych kwestii związanych z odmową udzielenia pomocy w niniejszej sprawie wymaga przybliżenia i analizy przepisów regulujących podstawę przyznawania tej pomocy oraz kompetencje organów, które występują w charakterze podmiotów prowadzących postępowania zmierzające do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnej strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz wydane na podstawie zawartego w niej upoważnienia rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnej strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 138, poz. 868 ze zm.). Wyżej wymieniona ustawa określa w szczególności warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (art.1 pkt. 2 lit. a ). W celu uporządkowania, na użytek niniejszej sprawy, kwestii kompetencyjnych, trzeba wskazać, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich posługuje się pojęciem "instytucji zarządzającej", którą zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, jednakże zadania "instytucji zarządzającej" zgodnie z art. 6 ww. ustawy pełnią inne podmioty w odniesieniu do poszczególnych działań w rozumieniu przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 6 ust.1 pkt 2 ww. ustawy, zadania instytucji zarządzającej w zakresie działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane (zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.1) samorząd województwa w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 6 oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3 (który rozpatrywanej sprawy nie dotyczy). Z art. 7 ust.1 pkt. 1 ww. ustawy wynika, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi sprawuje nadzór nad podmiotami, o których mowa w art. 6 ust.1, zwanymi dalej w ustawie "podmiotami wdrażającymi" w zakresie wykonywania przez te podmioty zadań "instytucji zarządzającej". Oznacza to, że samorząd województwa w zakresie działań wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 6 oraz 19-23 ustawy jest "podmiotem wdrażającym". Zaskarżona informacja dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 21 ww. ustawy. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju". Pomoc w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 21 jest przyznawana na operacje wybrane - stosownie do art. 62 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 - przez lokalną grupę działania, wybraną do realizacji opracowanej przez nią lokalnej strategii rozwoju. Operacje te muszą spełniać warunki wymienione w art.12 ust.1 pkt. 1 lit. a-b ustawy. Art. 22 ust. 3 ww. ustawy określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy Na negatywne "rozstrzygnięcie", zgodnie z art. 22 ust. 4 ww. ustawy, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie skarżący prawidłowo złożył skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą do uznania tej bezskuteczności jest fakt, iż zaskarżona informacja podpisana została przez p.o. Dyrektora Wydziału Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podpisując adresowaną do strony informację nie powołał się on na stosowne upoważnienie, przez co doszło również do naruszenia § 5 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia. W myśl bowiem § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa, zaś załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności w ramach postępowania w sprawie przyznania pomocy, z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 17 ust. 1 ww. rozporządzenie, może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną, zwaną dalej "samorządową jednostką" (ust.2). Wykonując zadania w zakresie przewidzianym w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, samorząd województwa musi ściśle przestrzegać określonych w ustawie norm kompetencyjnych. Normy te należy stosować przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r., Nr.142, poz.1590 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ustawy o samorządzie województwa organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa, 2) zarząd województwa. Organy samorządu województwa są kolegialne. Zadania sejmiku określone zostały w art. 18 ww. ustawy. Zarząd jest organem wykonawczym województwa i wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 1 ww. ustawy) zadania zarządu województwa określa art. 41 ust. 2 ww. ustawy. Zarząd województwa jest organem kolegialnym i wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych ( art. 45 ust. 1 ww. ustawy). Funkcja przewodniczącego zarządu jest tylko jedną z funkcji przypisanych marszałkowi województwa. Jest on bowiem także organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z tego zakresu (art. 46 ust. 1ww. ustawy), kierownikiem urzędu marszałkowskiego i przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych, w tym etatowych członków zarządu województwa oraz - z zastrzeżeniem art. 41 ust. 2 pkt. 6 ww. ustawy - kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi. Ponadto marszałek jest ustawowym reprezentantem województwa (art. 43 ust. 1 ustawy). Urząd marszałkowski jest jednostką organizacyjną województwa zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zarządu województwa, a w praktyce także sejmiku województwa oraz jego organów wewnętrznych. Jest to więc aparat pomocniczy organów województwa. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że pismo informujące stronę o odmowie przyznania pomocy w części nagłówkowej wymienia Urząd Marszałkowski Województwa , pomimo, iż zgodnie z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 odmowa taka winna być wydana przez samorząd województwa, co stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu, ,jeżeli do kompetencji organu samorządu województwa należy udzielenie przewidzianej w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, to zarówno nagłówek pisma jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu, a osoba udzielająca informacji (podpisująca pismo) musi wyraźnie wskazać, czy działa jako organ, czy też z upoważnienia organu. Skarżącemu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W tym artykule określone zostały zasady stanowiące w pewnym sensie odpowiednik niektórych ogólnych zasad postępowania przewidzianych w Kpa. Jednakże z uwagi na stwierdzone wady zaskarżonej informacji, merytoryczna ocena jej prawidłowości przez Sąd jest przedwczesna. Zwrócić należy też uwagę, że informacja wydawana na podstawie art. 22 ust. 3 ww. ustawy, mimo, iż nie jest decyzją administracyjną winna zawierać dokładne wyjaśnienie przyczyn odmowy udzielenia pomocy oraz zastosowanych przepisów, ze wskazaniem ich brzmienia odnośnie konkretnego wniosku w przypadku zmian tych przepisów pomiędzy datą złożenia wniosku, a datą udzielenia informacji. Z zasady praworządności wynika, aby obywatel posiadał wiedzę o motywach działania organów administracji państwa odnośnie swoich uprawnień i mógł prawidłowo ustosunkować się do działania organów w złożonych środkach prawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, właściwy organ samorządu województwa, stosownie do art.153 p.p.s.a, zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania sądowego z orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.