II SA/Ol 917/11

Dnia 19 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 24 marca 2009r. Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku A. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie G. w gminie J. Pismem z dnia 30 marca 2011r. T. C. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Podał, iż teren na którym ma powstać inwestycja nigdy nie miał dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ani też takiego dostępu nie ma obecnie. W związku z tym w ocenie wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 27 czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie G. w gminie J. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest w obecnym stanie prawnym, jak i w chwili wydawania decyzji będącej przedmiotem wniosku, ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , która określa w art. 61 ust. 1 jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazano, iż na podstawie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia organ właściwy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazano iż w przedmiotowej sprawie analiza w sposób rażący narusza przepisy rozporządzenia, a w konsekwencji warunki zabudowy ustalone zostały z rażącym naruszeniem prawa. Podano, iż we wniosku inwestor wskazał dla obu planowanych budynków powierzchnie zabudowy, kubaturę oraz szerokość elewacji, co nie spełnia wszystkich wymagań art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy po planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż nie określono linii zabudowy, brak jest wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie wyliczono średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz brak jest wskazania podstaw do przyjętych w decyzji parametrów w zakresie górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki. Podniesiono, iż skoro organ nie przeprowadził analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w sposób określony przepisami prawa, nie był uprawniony do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie stwierdził bowiem w sposób przepisany prawem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a zatem ustalone w decyzji wymagania w zakresie planowanej inwestycji zostały określone bezpodstawnie. Odnosząc się do kwestii braku dostępu do drogi publicznej wskazano, iż w oparciu o materiał zebrany w sprawie nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej co mogłoby uzasadniać stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a kwestia ta winna być przeanalizowana w toku ponownego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Od decyzji tej A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, iż Kolegium stwierdziło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, lecz na ten temat wypowiedziało się w kilku zdaniach odwołując się do bliżej nieokreślonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Wnioskodawca powołał szereg orzeczeń sądowadministracyjnych dotyczących pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także zasad uzasadniania decyzji przez organ. Zarzucił, iż z decyzji nie wynika, czy ewentualne naruszenie prawa nie miało znamion zwykłego naruszenia prawa, które nie kwalifikuje się do uchylenia decyzji, podnosząc iż sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza o jego rażącym charakterze. Także na te okoliczności przywołano orzecznictwo sadowadministracyjne oraz poglądy przedstawiane w literaturze administracyjnoprawnej. Podniesiono, iż organ nie wykazał jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności wystąpiły i które spowodowały, iż decyzja Wójta jest nie do zaakceptowania. Podano, iż z decyzji wynika jednoznacznie, czyją własność stanowi działka nr "[...]". W ocenie wnioskodawcy inne niedoskonałości decyzji wykazane przez Kolegium nie mogą być zakwalifikowane jako uchybienia rażące. Wskazano, iż wyznaczenie linii zabudowy jest w zasadzie bezprzedmiotowe ze względu na chaos urbanizacyjny. Podano, iż na sąsiednich działkach są pobudowane zarówno obiekty przemysłowe, jak i budynki mieszkalno-usługowe, gdyż przedmiotowa działka położona jest w strefie przemysłowej. Wskazano, iż dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nawet jeśli nie znalazło to odzwierciedlenia w decyzji, to nie miało to charakteru rażącego naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, iż na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wydano pozwolenie na budowę co w ocenie strony oznacza, iż uchybienia w decyzji nie miały charakteru rażącego. Decyzją z dnia 7 października 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia 27 czerwca 2011r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 29 marca 2009r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i garażu wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie G. w gminie J. W uzasadnieniu podano, iż na załączniku graficznym decyzji nie wyznaczono linii zabudowy. Także w części tekstowej brak jest wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, decyzja nie zawiera także wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Brak jest także wykazania na jakiej podstawie ustalono parametry dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wskazano, iż w związku z tym analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym przepisami prawa. Jednakże w obszarze poddanym analizie istniejąca funkcja jest zabudową mieszkalno-usługową, a warunki zabudowy dotyczą obiektów zgodnych z istniejąca funkcją. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium naruszenia te stanowią wady zwykłe, a nie kwalifikowane decyzji. Wskazano, iż skoro Wójt nie wyznaczył linii zabudowy planowanej inwestycji, to w kolejnym postępowaniu dokładną lokalizację obiektów na działce ustali organ architektoniczno-budowlany. Podobnie pozostałe braki decyzji nie dyskwalifikują jej w takim stopniu, by niezbędna była eliminacja decyzji od początku. Odnosząc się zaś do kwestii parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wskazano, iż nie można uznać to jako wady kwalifikowane, gdyż zostały ustalone na poziomie maksymalnym, nie zaś ściśle określonym. Podano także, iż zarzut o braku dostępu do drogi publicznej jest niezasadny, gdyż dostęp do drogi nie musi być bezpośredni, lecz może być także przez drogę wewnętrzną, jak i poprzez ustanowioną służebność drogową. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. C., wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż stwierdzając nieważność decyzji Kolegium w sposób rzetelny zbadało stan sprawy. Uzasadnienie tej decyzji cechuje jasność wywodu, trafność argumentacji, właściwe zastosowanie norm prawa materialnego, czego nie można powiedzieć o decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja ta bowiem ogranicza się jedynie kontroli decyzji pierwotnej. Wskazano, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem, iż brak ustaleń na mocy przepisów rozporządzenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazano, iż co innego gdyby organ dokonał błędnej analizy, a co innego kiedy w ogóle nie dokonywał analizy. Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy jest bezwzględny, a uchybienie pozostałym obowiązkom rozporządzenia oznacza, iż decyzja bez tych elementów nie może funkcjonować w praworządnym państwie. Wskazał ponadto, iż de facto inwestycja ma charakter bazy sprzętowej, a nie budynku biurowo-socjalnego. Podniósł także, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej, nawet pośrednio. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż przedmiotowa decyzja jest przykładem tego, iż instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest fikcją, lecz środkiem prawnym stosowanym w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Wskazano, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wyniki potwierdziły zgodność planowanej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż warunki zabudowy nie dotyczyły bazy sprzętowej, a poza zakresem sprawy pozostaje kwestia, czy obiekty których dotyczyła decyzja zostały zrealizowane zgodnie z ich funkcją, dla których ustalono warunki. Ponadto wskazano, iż w analizie stanowiącej załącznik do decyzji ustalono zasięg terenu inwestycji, co w ocenie Kolegium można uznać za linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto ustalono w decyzji wielkość powierzchni zabudowy do 50% terenu działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji należy do jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przepisy regulujące ten tryb postępowania tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia decyzji organu administracji. Jedynie ciężkie wady, jakimi obarczona jest decyzja ostateczna, ściśle określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Do takich wad powodujących stwierdzenie nieważności decyzji należy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym w orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007r. Sygn. akt II OSKA 1032/06, LEX nr 368207 oraz orzeczenia przywołane przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2009r.). Zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest ustalenie, iż przepis prawa nie budzi wątpliwości, a rozstrzygnięcie organu jest z tym przepisem oczywiście sprzeczne. Należy ponadto wskazać, iż w niniejszej sprawie Kolegium wydało dwie decyzje, w których organ ten zajął zgoła odmienne stanowisko oceniając charakter tych samych naruszeń prawa. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem odwoławczym, lecz nie przenosi on kompetencji do orzekania na organ wyższej instancji. Tym samym sprawa podlega ocenie przez ten sam organ. W takim wypadku dopuszczalna jest zmiana stanowiska organu, ale - o ile zmiana ta nie jest związana z nowymi ustaleniami faktycznymi, a jedynie ze zmianą oceny prawnej - wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia i wskazania z jakich powodów Kolegium zajęło odmienne stanowisko oceniając ten sam stan faktyczny. W niniejszej sprawie Kolegium rozpoznając po raz pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wskazało, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy w sposób rażący narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Wskazano przy tym szczegółowo braki w przeprowadzonej analizie podnosząc, iż narusza to rażąco przepisy powołanego rozporządzenia w związku art. 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wprawdzie potwierdziło braki zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznało jednak, iż nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniono przy tym, iż istniejącą funkcją terenu jest zabudowa mieszkalno-usługowa, a warunki zabudowy dotyczą obiektów zgodnych z istniejącą funkcją. W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo zawartych uchybień nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczające ustalenie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z już istniejącą zabudową, ale niezbędne jest także ustalenie spełnienia pozostałych wymogów wskazanych w tym przepisie. Kolegium uznało, iż uchybienia co do przeprowadzonej analizy nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie odniosło jednak swoich wywodów do treści przywołanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nakazującego ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wszystkich wskazanych tam elementów. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż brak wyznaczenia linii zabudowy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali właściwą lokalizację. Należy bowiem wskazać, iż organ wydający pozwolenie na budowę ustala lokalizację obiektu jedynie pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (jak słusznie wskazało Kolegium). Organ ten jest natomiast związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i nie może oceniać lokalizacji planowanego obiektu pod kątem ładu przestrzennego. Nie jest zatem zasadne stanowisko, iż ustalenie lokalizacji przez organ wydający pozwolenie na budowę niejako sanuje brak wyznaczenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można także podzielić poglądu Kolegium, iż fakt wyznaczenia parametrów w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie wysokości maksymalnej, a nie ściśle określonej, nie stanowi wady decyzji. Ich ustalenie wiąże bowiem organ wydający pozwolenie na budowę. Poza tym z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 27 czerwca 29011r. wynika, iż Kolegium nie zakwestionowało ustalonych parametrów, lecz brak wskazania podstawy do ich ustalenia. Dodatkowo należy wskazać, iż w odpowiedzi na skargę zawarte zostały stwierdzenia, które sugerują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera uchybień co do linii zabudowy oraz braku wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ocenie Sądu potwierdza to jedynie fakt, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Kolejną kwestią, która w ocenie Sądu także nie została wyjaśniona jest dostęp do drogi publicznej. W decyzji z dnia 27 czerwca 2011r. Kolegium wskazało na wątpliwości w tym zakresie, uznając jednak iż dają one podstawy do stwierdzenia nieważności, lecz wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż teren na którym ma powstać inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, nie czyniąc w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń. W ocenie Sądu kwestia ta ma jednak istotne znaczenie, gdyż brak dostępu do drogi publicznej musiałby skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś wydanie decyzji pomimo niespełnienia tego wymogu stanowiłoby kwalifikowaną jej wadę. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowa działka taki dostęp posiada. Wprawdzie słuszny jest pogląd Kolegium, iż dostęp ten może być zapewniony także poprzez drogę wewnętrzną, lecz jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi wewnętrzne nie są zaliczone do dróg publicznych i należą do właściciela danego terenu. W związku z tym nie zawsze dostęp do drogi wewnętrznej jest równoznaczny z dostępem do drogi publicznej. Zatem bez jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie nie można ocenić w sposób prawidłowy, czy decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona wadą kwalifikowana w tym zakresie. Natomiast skarżącemu należy wskazać, iż podnoszona przez niego okoliczność, iż de facto w miejscu planowanej inwestycji powstaje baza sprzętowa nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy obiekty dla których ustalono warunki zabudowy, są realizowane zgodnie z ich funkcją określoną w decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.