II SA/Ke 839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Prezydenta Miasta S. odmawiającej jej umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3000 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej K. S. w okresie od 1 kwietnia 2009r. do 30 września 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu [...] Prezydent Miasta S. wydał ww. decyzję powołując jako podstawę prawną m.in. przepisy art. 2, 9, 10, 12, 18, 19, 20 ust. 2, 4, 5, art. 23, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 3 pkt 1, 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i stwierdzając, że ze zgromadzonego przez MOPS w S. materiału dowodowego wynika, że S. S. w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przebywała poza granicami Kraju. Dodatkowo w dniu 2 listopada 2009 r. matka S. S. napisała oświadczenie, iż od kwietnia 2009 r. przebywała ona we Włoszech. Również z oświadczenia złożonego w Dziale Dodatków Mieszkaniowych w dniu 20 stycznia 2009 r. wynika, iż już od 2008 r. S. S. przebywała poza granicami Kraju. Powołując się na art. 1a ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ podał, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy oraz stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej mogłaby ulec poprawie gdyby poczyniła ona jakiekolwiek starania w celu podjęcia zatrudnienia podczas gdy odmówiła ona podjęcia zatrudnienia w ramach prac organizowanych przez Klub oraz Centrum Integracji Społecznej oznajmiając, iż "nie pójdzie sprzątać na ulicę". Organ wskazał, iż S. S. posiada wykształcenie podstawowe. Dodał, że w jej przypadku nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające możliwość skorzystania z uprawnienia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń i odmówił umorzenia tych należności. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że w poprzednim odwołaniu rozpatrywanym przez MOPR w S. informowała, że w okresie od marca do kwietnia 2009 r. sama pobierała pieniądze i przebywała na terenie Kraju. Wskazała, że w okresie od maja 2009 r. do lutego 2010 r. mieszkała u siostry we Włoszech i poszukiwała pracy, której jednak nie znalazła. W tym czasie alimenty i zasiłek rodzinny pobierała jej mama i wykorzystywała je na opłacenie przedszkola, leków i innych potrzeb jej syna K., który przebywał w Polsce. Wskazała, że MOPR był poinformowany o jej wyjeździe za granicę, pieniądze pobierała jej mama i w związku z tym uważa, że zadłużenie nie powstało z jej winy; dlatego zwróciła się z prośbą o całkowite umorzenie kwoty. Dodała, że jej syn jest chory na astmę, przyjmuje kosztowne leki i że spłata zadłużenia pogorszyłaby jej ciężką sytuację. Poinformowała, że sama wychowuje syna, nie pracuje, nie ma pomocy ze strony rodziny, utrzymuje się z alimentów na dziecko i świadczenia rodzinnego. Z uwagi na powyższe, zwróciła się do MOPR o umorzenie spłaty zadłużenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium ustaliło, że wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego w S. z dnia 27 grudnia 2007 r., sygn. akt III RC 265/06 zasądzono od S. E. na rzecz K. E. alimenty w kwocie po 1200 zł miesięcznie, płatne do rąk matki - S. S.. Decyzją Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], przyznano wnioskodawczyni świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 marca 2009 r. do 30 września 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...] Dyrektor MOPS w S. orzekł o zwrocie przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 30 września 2009 r. w łącznej wysokości 3000 zł wraz z odsetkami argumentując, że w okresie pobierania świadczeń przebywała ona poza granicami Kraju, a następnie decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. (błędnie wskazaną przez Kolegium jako decyzja z dnia 11 sierpnia 2011 r.) rozłożył zgodnie z żądaniem skarżącej należność na 20 rat. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji SKO decyzją z dnia [...] utrzymało ją w mocy, a postanowieniem z dnia [...] przekazało kopię odwołania Dyrektorowi MOPS w S. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością w części dotyczącej wniosku o umorzenie zwrotu kwoty świadczeń nienależnie pobranych. W efekcie tego zaskarżoną decyzją z dnia 13 stycznia 2011r. organ I instancji odmówił umorzenia S. S. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oceniając legalność powyższej decyzji Kolegium uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. S. S. jest panną, matką samotnie wychowującą syna K. S. - lat 8 uczęszczającego do szkoły podstawowej w S., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 6 września 2011 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia 30 września 2012 r.; dziecko choruje na astmę oskrzelową. Źródłem utrzymania skarżącej są świadczenia rodzinne i alimentacyjne w łącznej wysokości 824 zł. Skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w S., prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe zamieszkując w mieszkaniu kolegi, nie ponosi kosztów wynajmu mieszkania lecz uiszcza połowę opłat mieszkaniowych tj. gazu, czynszu, energii i nie otrzymuje żadnej pomocy ze strony rodziny. SKO stwierdziło, że organ I instancji trafnie oparł swoją decyzję na uznaniu, że z uwagi na fakt, iż skarżąca jest osobą młodą, zdrową i w wieku produkcyjnym, to istnieje możliwość podjęcia przez nią pracy zarobkowej, która umożliwiałaby spłatę zadłużenia. Kolegium zauważyło, że skarżąca odmówiła propozycji zatrudnienia ze strony MOPS, a fakt ten przemawia za tym, że nie wykazuje ona wystarczającej inicjatywy i samozaparcia by poprawić swoją sytuację finansową. Organ I instancji wyszedł zdaniem SKO naprzeciw stronie i rozłożył, zgodnie z jej żądaniem, orzeczoną kwotę na 20 rat, a twierdzenie skarżącej wskazane w odwołaniu, jakoby spłata rat miała pogorszyć jej ciężką sytuację materialną nie jest wystarczająco obiektywne. Kolegium zgodziło się z tym, iż kwota 824 zł miesięcznie na bieżące opłaty, życie, utrzymanie dziecka jest kwotą niską, jednakże sytuacja skarżącej pozwala na podjęcie działań by spłacić powstały dług. S. S. nie przedstawiła też żadnych dowodów na okoliczność ponoszenia kosztów leków syna w wysokości 150 zł miesięcznie. Jak wskazał organ umorzenie, o którym mowa w ww. przepisach, jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy oraz znikome źródło dochodów na utrzymanie, nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązania. Jest zatem instytucją szczególną, a jej zastosowanie winno mieć miejsce w sytuacji wyjątkowej, będącej efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Natomiast S. S., zdaniem organu, nie przedstawiła dotychczas miarodajnych dowodów świadczących o tym, że sytuacja zdrowotna, jak też dochodowa, zmuszają ją rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie, bowiem nie może, z przyczyn obiektywnych, czynić starań aby swój dług spłacić. Skarżąca, zdaniem SKO, nie może jedynie powoływać się na ciężką sytuację materialną, żądać ulg w stosunku do jej osoby, nie podejmując przy tym żadnych kroków zmierzających do poprawy tejże sytuacji np. przyjmując zatrudnienie w ramach prac organizowanych przez MOPS w S. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. podnosząc, że organ nie dysponował dowodami dzięki którym mógłby obiektywnie stwierdzić jej sytuację życiową oraz poczynania w sprawie poprawy tej sytuacji sugerując się nieobiektywnymi i nie do końca prawdziwymi informacjami uzyskanymi od MOPS w S.. Skarżąca przyznała, że w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2009 r. pobierała świadczenia alimentacyjne, a od czerwca 2009 r. pobierała je jej matka W. S. Oświadczyła, że w czerwcu 2009 r. złożyła oświadczenie, w którym upoważniła matkę do pobierania świadczeń wyjaśniając, że wyjeżdża do Włoch do siostry w celu poszukiwania pracy. Nadmieniła, że "w dziwnych okolicznościach oświadczenie zaginęło" i z wyjaśnień Dyrektora MOPS wynika, że nie ma go w prowadzonej dokumentacji. Wskazała na sprzeczność powyższego z pobieraniem świadczenia przez matkę w sytuacji, gdy żadna osoba postronna bez zgody osoby uprawnionej nie jest w stanie iść na pocztę i pobrać świadczenie. Zaprzeczyła również twierdzeniu MOPS, że uporczywie odmawia podjęcia zatrudnienia. Stwierdziła, że w 2009 r. udała się do instytucji wskazanych przez organ, ponieważ była zainteresowana podjęciem zatrudnienia jednak na miejscu uzyskiwała informację, że ma wykształcenie zawodowe, a pomoc udzielana jest tylko dla osób z wykształceniem podstawowym, które opuściły zakład karny albo są po leczeniach alkoholowych na okoliczność czego złożyła kopię świadectwa ukończenia szkoły zawodowej. Jak wskazała, w 2010 r. miała obowiązek szukać zatrudnienia na własną rękę, w realizacji którego udała się do pięciu różnych miejsc pracy za każdym razem uzyskując decyzję odmowną. Zaprzeczyła również twierdzeniu MOPS, że po wydaniu decyzji z dnia [...] o zwrocie niesłusznie wypłaconych świadczeń odmawiała podjęcia pracy organizowanej za pośrednictwem organu. Praca tego typu nie była, zdaniem skarżącej, jej nigdy proponowana i nigdy nie podpisywała żadnej odmowy. 1 stycznia 2011 r. podjęła pierwszą próbę stażu jako fryzjerka jednak po 4 próbach i odmowach zrezygnowała ponieważ przy ostatniej z nich była już w 3 miesiącu ciąży (w dacie sporządzania skargi w 7 miesiącu). Przyznała, że wie, iż jej matka niesłusznie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jednak była przekonana, że nie łamie prawa ponieważ nie miała takich intencji. Gdyby została poinformowana przez MOPS w S. nie zgodziłaby się na upoważnienie matki do pobierania świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 29 kwietnia 2011 r., w którym skarżąca upoważniła matkę – W. S. – do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to oświadczenie nie zawiera informacji, iż skarżąca wyjeżdża do Włoch, do siostry, w celu poszukiwania pracy. Organ wskazał również na notatkę z dnia 16 grudnia 2010 r. z której wynika, że zaproponowano skarżącej - z uwagi na fakt, że jest osobą bezrobotną - możliwość podjęcia zatrudnienia w ramach prac organizowanych przez Klub Integracji Społecznej czy też Centrum Integracji Społecznej. Z notatki tej wynika, że S. S. oznajmiła, iż "nie pójdzie sprzątać na ulicę". SKO podniosło również fakt podpisania przez skarżącą pouczenia z dnia 23 marca 2009 r. z którego wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wierzyciela m.in. o wyjeździe członka rodziny poza granicę RP w celu pracy zarobkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku S. S. o odroczenie rozprawy, który skarżąca uzasadniała zaawansowaną ciążą i planowanym terminem porodu na 27 stycznia 2012r. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W ocenie Sądu nie zachodzi żadna z podstaw do odroczenia rozprawy wymieniona w powyższym przepisie. Rozpoznając sprawę merytorycznie w granicach kognicji zakreślonej art. 134 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania nie można traktować jako obiektywne jeżeli są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 23 ust. 8 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ponieważ instytucja umorzenia powstałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia ma na celu ochronę strony zobowiązanej do jego zwrotu, dlatego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie winno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Tym samym organ, rozpoznając wniosek w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych jest zobowiązany do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego celem zbadania zasadności lub też braku podstaw do uczynienia zadość żądaniom strony. Jest to z kolei niezbędne do przeprowadzenia oceny, czy w danej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, dotyczące sytuacji w jakiej znajduje się osoba zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia. Podkreślić przy tym należy, że uznaniowość decyzji w przedmiocie umorzenia należności lub jej rozłożenia na raty nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Podnieść również należy, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Zasada ta obowiązuje także organ odwoławczy, który nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale merytorycznie orzeka w sprawie po raz drugi. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (B. Adamiak, J. Borkowski “Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.BECK, 11 wydanie, str.84). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało ją w postępowaniu odwoławczym przez kilka miesięcy (decyzja organu I instancji podjęta została 13 stycznia 2011r., a kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła dopiero 13 października 2011r.), przy czym w aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji świadczącej o podejmowanych przez organ odwoławczy czynnościach procesowych mogących wyjaśnić tak duże opóźnienie. W ciągu 9 miesięcy Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, przyjmując za własne ustalenia organu I instancji co do sytuacji rodzinnej S. S.. Na ich podstawie organ odwoławczy za trafną uznał także ocenę pierwszego organu, że S. S. jako osoba młoda, zdrowa, w wieku produkcyjnym ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej, która umożliwiałaby spłatę powstałego zadłużenia. Organ stwierdził również, że skarżąca "nie przedstawiła dotychczas miarodajnych dowodów świadczących o tym, że sytuacja zdrowotna, jak też dochodowa zmuszają ją rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie bowiem nie może ona, z przyczyn obiektywnych, czynić starań aby swój dług spłacić". Podejmując decyzję po upływie 9 miesięcy od wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę możliwości, iż na przestrzeni tak długiego czasu w sytuacji życiowej, rodzinnej, zdrowotnej czy wreszcie finansowej skarżącej mogły zajść istotne zmiany, podczas gdy, jak wskazano powyżej, zobowiązane było do wydania decyzji wg. stanu faktycznego obowiązującego na dzień rozstrzygania. Brak ustalenia aktualnego na datę orzekania stanu faktycznego stanowiło naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach sądowoadministracyjnych karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 15 października 2011r., w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji S. S. była w 23/24 tygodniu ciąży z rozpoznaniem: "zagrażający poród przedwczesny", a w dniach od 12 do 15 października 2011 r. przebywała na oddziale ginekologiczno-położniczym Szpitala Powiatowego im. M. Skłodowskiej – Curie w Skarżysku – Kamiennej (k.4). W tym stanie rzeczy, za co najmniej wątpliwe należy uznać twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji o dobrym stanie zdrowia skarżącej i co za tym idzie możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie przeprowadzając koniecznego - z uwagi na znaczny upływ czasu – postępowania wyjaśniającego dotyczącego aktualnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej S. S., Kolegium nie mogło także dokonać miarodajnej i rzetelnej oceny przesłanek z art. 23 ust. 8 ustawy tj. szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających umorzenie nienależnie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczące aktualnej sytuacji zdrowotnej, dochodowej i rodzinnej S. S., a następnie oceni, czy zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o art. 23 ust.8 ustawy.