II SAB/Wr 41/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K.F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. w przedmiocie niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. nakazał W. i A.L. usunąć nieprawidłowości stwierdzone w budynku gospodarczym (stodole) znajdującym się na działce nr 93 w miejscowości B., poprzez wykonanie w trybie natychmiastowym określonych decyzją robót budowanych polegających na: - zabezpieczeniu części obiektu przed dostępem osób trzecich; - zamieszczeniu tablicy informującej o zagrożeniu; - usunięciu luźnych dachówek i skuteczne zabezpieczenie dachówek przed dalszym osuwaniem się, oraz w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, robót polegających na: - zabezpieczeniu zagrożonego stropu; - zabezpieczeniu zagrożonego przesklepienia otworów; - uzupełnienia pokrycia dachowego Opisana decyzja stała się ostateczna z dniem 13 marca 2009 r. W dniu 25 lipca 2011 r. K.F. – uczestnik postępowania zakończonego przedstawioną wyżej decyzją – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność "w sprawie decyzji nr [...] oraz robót budowlanych przy budynku mieszkalnym nr 18, na działce nr 93". W uzasadnieniu skargi wyjaśnione zostało, że dotyczy ona decyzji z dnia [...]r. podjętej w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego (stodoły) i nakładającej obowiązki usunięcia nieprawidłowości w tym obiekcie. Pomimo upływu tak długiego czasu do dnia dzisiejszego nie zostały podjęte żadne czynności określone tą decyzją. Skarżący wskazał, że wcześniej wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś.. Organ wyższego stopnia zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do bezzwłocznego załatwienia sprawy oraz do egzekucji zobowiązań wynikających z decyzji. Pomimo tego organ ten nie podjął czynności prawem nakazanych. Skarżący przedstawił również korespondencję prowadzoną z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W., w tym pismo tego organu, z dnia 8 lutego 2011 r. – będące odpowiedzią na wniesioną przez niego skargę – w której organ ten zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. do bezzwłocznego podjęcia prawnie skutecznych czynności zmierzających do wyegzekwowania od W. i A.L. obowiązków nałożonych przedstawioną na wstępie decyzją. Autor skargi zwrócił również uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. nie podejmuje żadnych działań w związku z wystąpieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i zmianie wyglądu elewacji w budynku mieszkalnym stanowiącym przedmiot współwłasności skarżącego i jego sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. stwierdził, że podnoszony przez stronę argument bezczynności organu " w sprawie decyzji nr [...]" nie znajduje uzasadnienia. W tym względzie wyjaśnił, że w październiku 2009 r. zobowiązani z ww. decyzji poinformowali o jej częściowym wykonaniu. Kontrola przeprowadzona przez organ potwierdziła, że do wykonania pozostało jedynie uzupełnieni pokrycia dachowego budynku stodoły. Następnie, wobec braku informacji o wykonaniu tego obowiązku organ wystosował do zobowiązanych upomnienia z dnia 22 kwietnia 2011 r., a po bezskutecznym upływie terminu wdrożył postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy oraz nakładając na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienia wydane w tym względzie zostały zaskarżone do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniami z dnia [...] r. orzekł w przedmiocie wniesionych zażaleń i utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na A.L. (orzeczenie to zostało zaskarżone do WSA – przyp. Sądu). Podając powyższe organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest dalej kontynuowane jednak bez informowania o jego przebiegu K.F., który nie posiada przymiotu strony tego postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym stroną jest bowiem jedynie zobowiązany oraz wierzyciel. W konsekwencji skarżący będący stroną w postępowaniu administracyjnym nie posiada takiego samego statusu w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym skargę K.F. należało uznać za nieuzasadnioną. Ponadto organ wyjaśnił, że niezasadne są zarzuty skargi co do bezczynności w związku z przeprowadzeniem robót budowlanych przy budynku mieszkalnym. W tej sprawie wydana bowiem została decyzja administracyjna z dnia [...] r. nr [...] nakładająca na W.L. i A.L. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W dniu [...] r. wydano decyzję stwierdzającą wykonanie nałożonych obowiązków. Zdaniem organu bezpodstawne są również zarzuty nie podjęcia działań na wystąpienie Konserwatora Zbytków, gdyż przedmiotowe kwestie wyjaśniono Konserwatorowi w piśmie z dni 2 sierpnia 2011 r. Pismem procesowym z dnia 4 stycznia 2012 r. organ administracji poinformował o wydaniu prawomocnej obecnie decyzji z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. w części nakazującej uzupełnienie pokrycia dachowego. Powyższe było spowodowane wystąpieniem nowych okoliczności (znacznego pogorszenia stanu technicznego obiektu, zwłaszcza jego konstrukcji dachowej wraz z pokryciem). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznawana skarga - co wynika wprost z jej treści - dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ś.Ś. w sprawie wyegzekwowania wykonania przez strony do tego zobowiązane, decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] r. nr [...]. Skarga dotyczy zatem w istocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jako organu egzekucyjnego a jednocześnie wierzyciela - polegającej na niepodejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ. Ze względu na tak nakreślony przedmiot skargi konieczne było w pierwszym rzędzie zbadanie, czy skarga jest dopuszczalna i czy należy do właściwości sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. – sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 a § 2 art. 3, a zatem, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (pkt 1); postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa. Z przedstawionych regulacji wynika, że orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów obejmuje tylko opisane wyżej sytuacje. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazywał aby organ administracji pozostawał w zwłoce w wydaniu decyzji, innego aktu lub czynności o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. Niewątpliwie natomiast domaga się on od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności zmierzających do wyegzekwowania wykonania obowiązków mających na celu usunięcie niezgodnego z prawem stanu technicznego budynku gospodarczego, nałożonych decyzją administracyjną na W. i A.L.. W tym konkretnym przypadku przedmiotem skargi jest zatem bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym, co z kolei wymaga oceny skargi w świetle przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwana dalej ustawą egzekucyjną. Istotne w tym względzie jest, że ustawa egzekucyjna posiada własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności wierzyciela (w niniejszym przypadku jednocześnie organu egzekucyjnego). Zgodnie z art.. 6 § 1 a ww. ustawy w przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, podmiotowi którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy skarga do organu wyższego stopnia. Skarga ta powinna być rozpatrzona w drodze postanowienia a w sytuacji jej oddalenia, zainteresowanemu przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia i dalej skarga do sądu administracyjnego. W judykaturze utrwalone jest pogląd, że podmioty wymienione w art. 6 § 1 a ustawy egzekucyjnej nie są stronami postępowania egzekucyjnego. Na mocy tego przepisu służy im wyłącznie prawo do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia i tylko w tym zakresie przejawia się ich udział w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji prawo do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego podmiotów których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku determinowane jest zakresem uprawnień przyznanych art. 6 § 1 a ww. ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a skarga na bezczynność organu egzekucyjnego może dotyczyć pozostawania w bezczynności przez ten organ w wydawaniu postanowień na które służą zażalenia. W świetle przywołanego przepisu podmioty wskazane w art. 6 § 1 a ustawy egzekucyjnej mogą więc zaskarżyć do sądu administracyjnego jedynie bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie. Chodzi więc o bezczynność polegającą na niepoznaniu skargi na bezczynność wierzyciela lub w nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie oddalające taką skargę. Wskazane podmioty nie mając przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą skarżyć postanowień wydawanych przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego i tym samym nie maja uprawnienia do zaskarżania bezczynności organu w tym względzie. Z treści omawianych przepisów nie wynika tym samym uprawnienie do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ wyższego stopnia skargę na bezczynność organu egzekucyjnego uwzględnił a wierzyciel nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Obowiązujące regulacje nie przyznają bowiem podmiotom których interes faktyczny lub prawny został naruszony, prawa wnoszenia skargi na bezczynność wierzyciela w dokonywaniu czynności egzekucyjnych. W niniejszej sprawie skarżący K.F. jako strona postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. niewątpliwie należy do pomiotów o których mowa w art. 6 § 1 a ustawy egzekucyjnej. Zatem przysługiwały mu środki określone tym przepisem. Z przedstawionych akt wynika, że skarżący wniósł do organu wyższego stopnia pismo noszące cechy skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania wykonania decyzji z dnia [...] r. Przyjąć należy, że skarga ta została przez organ wyższego stopnia uwzględniona – aczkolwiek bez nadania podjętej w tym względzie czynności odpowiedniej formy procesowej postanowienia. Tm samym wobec treści art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 1 a ustawy egzekucyjnej, skarga K.F. do sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, wniesiona po uwzględnieniu jego skargi na bezczynność wierzyciela, jest niedopuszczalna. Dla przyjętego stanowiska bez znaczenia pozostaje fakt błędnego pouczenia skarżącego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r. o możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Nadto wyjaśnić trzeba, że Sąd nie mógł odnieść się w ramach niniejszej sprawy do zarzutów dotyczących nie podejmowania przez organ czynności w związku z wystąpieniem konserwatora zabytków, gdyż bezczynność w zakresie nie ustosunkowania się przez organ administracji do wystąpienia innego organu administracji nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 u.p.p.s.a. W tym stanie faktywnym i prawnym Sąd stosując przepis art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.