III SA/Gd 512/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 5 października 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania A. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, ze A. R. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w dniu 31 sierpnia 2011 r. a w dniu 22 września 2011 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W/w prawo do zasiłku jednakże nie przysługuje gdyż w ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację strona nie legitymuje się posiadaniem 365 dni uprawniających do zasiłku, czego wymaga art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Do okresów, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku można bowiem zaliczyć jedynie okresy, w których w/w opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zgodnie zaś z dostarczonym przez A. R. zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na Fundusz Pracy nie były opłacane od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 maja 2011 r., co wyłącza możliwość przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od w/w decyzji A. R. wskazał, że w przedmiotowym okresie składki na Fundusz Pracy nie były opłacane gdyż odwołujący w dniu 16 sierpnia 2009 r. osiągnął wiek 60 lat. Tym samym po tej dacie ustał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. znak [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację A.R. pobierał zasiłek chorobowy od podstawy wymiaru wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w okresach: 26 maja 2010 r. – 13 lipca 2010 r. oraz 17 września 2010 r. – 24 września 2010 r. Poza tym strona nie wylegitymowała się posiadaniem w ciągu przedmiotowych 18 miesięcy innego okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Wyszczególniony okres nie daje zaś łącznie wymaganych 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Co równie ważne, żaden przepis ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewiduje wyjątku od wymogu opłacania składki na Fundusz Pracy za okres współpracy w prowadzeniu działalności gospodarczej w celu zaliczenia go do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, np. z tego tytułu, że strona była ustawowo zwolniona z ich opłacania bądź składka na Fundusz Pracy była nienależna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.R. wniósł o uchylenie w/w decyzji Wojewody jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi powtórzona została w istocie argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie wskazując, że zwolnienie z opłacania składki na Fundusz Pracy za osoby osiągające 60 rok życia (mężczyźni) na podstawie art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczy osób zatrudnionych a nie prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. W związku z tym brak jest podstaw aby odwołującemu przyznać zasiłek dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Organy ustaliły, że skarżący opłacał w ciągu 18 miesięcy przed zarejestrowaniem (tj. w przedziale czasowym od dnia 28 lutego 2010 r. do dnia 30 sierpnia 2011 r.) w okresie od dnia 28 lutego 2010 r. do dnia 31 maja 2011 r. składki na ubezpieczenie społeczne w odpowiedniej wysokości, nie opłacał natomiast w tym okresie składek na Fundusz Pracy. Nadto strona pobierała zasiłek chorobowy od podstawy wymiaru wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w okresach: 26 maja 2010r. – 13 lipca 2010 r. oraz 17 września 2010 r. – 24 września 2010 r. Uwzględniając powyższe, organy administracji obu instancji uznały, że skarżący, posiadając status osoby bezrobotnej, nie spełniał w dacie złożenia wniosku warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm., zwana dalej ustawą ). Zdaniem obu organów tylko okresy pobierania zasiłku chorobowego podlegały zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku, był on jednak zbyt krótki by mogło dojść do przyznania prawa do zasiłku. Okres, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą nie mógł zostać zaliczony do okresu uprawiającego do otrzymania zasiłku, bowiem skarżący nie odprowadzał wówczas składek na Fundusz Pracy. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, W przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ( art. 71 ust. 6 ustawy). Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącego uprawnień do zasiłku było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy wynika z art. 104 ust. 1 ustawy. Jednocześnie ustawodawca wychodząc naprzeciw postulatom wsparcia zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób w wieku powyżej pięćdziesiątego roku wprowadził regulację zgodnie z którą składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn ( art. 104b ust. 2 ustawy). Zwolnienie to wprowadzono ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W tym miejscu należy dodać, że skarżący w dniu 16 sierpnia 2009 r. ukończył sześćdziesiąt lat. Zauważyć trzeba, że już wcześniej wprowadzono w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zwolnienia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 104a ustawy pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego lub urlopu wychowawczego. Z kolei na mocy art. 104b ust. 1 pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Mając na względzie wprowadzone zwolnienia z obowiązku uiszczania składek w art. 71 w ust. 1 w pkt 2 ustawy wprowadzono zmiany mające na celu umożliwienie zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zmiany te umożliwiły uzyskanie prawa do zasiłku osobom, za które nie odprowadzano składki na Fundusz Pracy, a które były pracownikami ( art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) czy też osobami, które świadczyły usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług ( art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c). W przypadku osób prowadzących przed datą rejestracji w urzędzie pracy pozarolniczą działalność gospodarczą i zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy ustawodawca nie wprowadził regulacji umożliwiającej zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych – wynika to z literalnego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Najczęściej łączy się to z odmową przyznania takim osobom prawa do zasiłku dla bezrobotnych W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak widząc swoją rolę Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Sąd nie neguje przy tym, że wykładnia językowa ma prymat nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, tym niemniej w orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano na możliwość odchodzenia od jej wyników w sytuacji, gdy znajduje to silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych ( zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141). W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 stwierdzono: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw" ( opubl. OSNKW 2000/7 - 8/59). W pierwszej kolejności należy wskazać na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie on stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy - w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych. W końcu odwołać się trzeba do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M.Masternak-Kubiak [w:] B. Banaszak (red.), A.Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 121). Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Stwierdzić trzeba, że rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 ustawy stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy kłóci się zatem z treścią art. 2 Konstytucji. Narusza ono również zasadę równości obywateli wobec prawa. Sąd nie widzi bowiem żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Przesądza to również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się ono również z ratio legis zasiłku dla bezrobotnych. Jego uzyskanie uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Warto zauważyć, że powyższa regulacja zwróciła uwagę Rzecznika Praw Obywatelskich, który w piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r. znak RPO-690158-III/II/MPR skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę na zaistniałą sytuację i wskazał, że wyłączenie osób prowadzących pozarolniczą działalność z grona osób mogących nabyć w przypadku bezrobocia prawo do zasiłku, wzbudza ich niezadowolenie i poczucie dyskryminacji. Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości podjęcia jak najszybszych działań, których celem będzie wprowadzenie stosownej zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (opubl. na stronie internetowej http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/szczegoly.php?pismo=1613493). W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. wyjaśnił, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy można uznać, iż do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Jednocześnie poinformował, że do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych Resort przekazał w dniu 28 grudnia 2011 r. w drodze elektronicznej wszystkim urzędom pracy stanowisko zgodnie z którym okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat powinien być zaliczany do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych (opubl. na stronie internetowej jak wyżej). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadniało odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, Sąd stwierdził przy tym, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających przyanania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania. Orzekając w sprawie ponownie organy winny uwzględnić rozważania dotyczące wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy.