II SAB/Łd 93/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosków D. K. z dnia 29 lipca 2011 roku i 12 sierpnia 2011 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. odrzuca skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 28 października 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. K. złożył skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, orzeczenie kary grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż w dniach 29 lipca i 12 sierpnia 2011 roku na oficjalne konto poczty elektronicznej Starosty [...], wysłał wnioski dotyczące udzielenia informacji publicznej. Ponieważ do dnia 8 września 2011r. nie uzyskał odpowiedzi, pismem z dnia 9 września 2011r. wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże Starosta [...] do dnia 26 października 2011r. nadal nie udzielił odpowiedzi. Jako załączniki do złożonej skargi skarżący załączył kopie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie, a także o oddalenie wniosku o orzeczenie kary grzywny. Wskazując na zasadność sformułowanych w odpowiedzi na skargę wniosków Starosta stanął na stanowisku, iż wnioski skarżącego o udzielenie informacji publicznej nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brak wymaganej ustawą pisemnej formy wniosku. Organ stwierdził, iż z przepisu art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wyprowadzić stanowisko, iż skoro w ust. 2 ustawodawca wskazuje na pisemną formę wniosku, to taka forma ma odniesienie także do zapisu w ust. 1 art. 10 tej ustawy. W ocenie organu formę pisemną uznać by można za zachowaną jedynie w przypadku, gdyby przepis odrębny zrównał skutki wynikające z zastosowania formy wniosku w postaci elektronicznej z formą pisemną. Przepisem szczególnym tego rodzaju jest, według organu, art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, w myśl którego dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wobec powyższego, zdaniem organu, pisma złożone jako załączniki do wiadomości email, nie spełniają rygorów przewidzianych w art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, gdyż stanowią jedynie wydruk poczty elektronicznej. Reasumując, organ stwierdził, iż wnioski skarżącego w formie elektronicznej zostały złożone bezskutecznie. Dodatkowo organ uznał, iż wniosek jest niedopuszczalny w świetle przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności wobec brzmienia art. 63 § 1 i § 3a tej ustawy. Wymaga on, aby podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, było opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Nadto wskazał, iż na oficjalnej stronie Starostwa zamieszczono informację dotyczącą sposobu i formy wnoszenia do urzędu dokumentów elektronicznych, do której strona nie zastosowała się. Wynika z niej natomiast, że dokumenty elektroniczne będą przyjmowane tylko i wyłącznie w przypadku przesłania ich poprzez wskazany na stronie adres elektronicznej skrzynki podawczej. I dokumenty te mogą zostać dostarczone do urzędu bądź w drodze przekazania dokumentu poprzez wypełnienie formularza, bądź dołączenie podpisanego dokumentu na stronie Elektronicznego Urzędu Podawczego, bądź poprzez dostarczenie dokumentów w godzinach pracy urzędu w Punkcie Obsługi Interesantów na określonych nośnikach danych, pod warunkiem, że wymienione nośniki mają możliwość zapisu Urzędowego Poświadczenia Odbioru. Organ zwrócił uwagę, iż oba wnioski zostały kierowane personalnie do wicestarosty, w sytuacji, gdy stosownie do ustawy o samorządzie powiatowym winny być skierowane do starosty, a nadto załączniki nie zawierają określenia organu, do którego wniesiono zapytanie. Starosta stwierdził również, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest skuteczne, gdyż nie spełnia formy wynikającej z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji nie zostały wyczerpane wszystkie przysługujące stronie środki zaskarżenia pozwalające na wniesienia skargi. Na koniec organ zauważył, iż na stronie BIP została opublikowana uchwała budżetowa na 2011 rok, zatem nie ma obowiązku udzielenie informacji w kwestii zadłużenia Powiatu. Z kolei pozostałe pytania w większości dotyczą zdarzeń przyszłych, natomiast art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż informacja publiczna to informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Przy czym zgodnie z tym przepisem nie wszystkie przyszłe działania mają taki charakter, a jedynie te, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Zdaniem organu zamierzenia mogą więc odnosić się jedynie do spraw ogólnych, przybierających postać uchwalonych już programów, bądź zamierzeń w zakresie organów publicznych, dotyczy to jednak informacji już istniejących. W następstwie, planowany stan zobowiązań na rok 2012, 2013 i 2025, jak również o zamierzone inwestycje dotyczące planów drogowych i budowy chodników jest bezprzedmiotowe, gdyż organ nie posiada owych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w sprawach, które winny zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdy na organie ciążył obowiązek ich podjęcia w określonej przez przepisy prawa formie i terminie, lecz brak stosownego działania ze strony tegoż organu w sytuacji, gdy ciążył na nim prawny obowiązek jego podjęcia. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). W ocenie sądu skarga D. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, analizowana pod takim kątem, zasługuje na uwzględnienie. Lektura zgromadzonego dla potrzeb sprawy materiału nie budzi wątpliwości, iż Starosta [...] pozostawał w bezczynności, pomimo, iż ciążył na nim prawny obowiązek stosownego działania. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż wbrew stanowisku obszernie zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być przesłany pocztą elektroniczną. Tutejszy Sąd podziela wypracowane na gruncie podobnych stanów faktycznych stanowisko, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Osoba je zadająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro nie musi wykazywać interesu prawnego, ani interesu faktycznego – art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2011r., sygn.akt II SAB/Sz 127/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010r., sygn.akt II SAB/Wa 259/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009r., sygn.akt I OSK 1277/08 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z uwagi na powyższe, wnioski D. K. przesłane pocztą elektroniczną należy uznać za skutecznie złożone i to zarówno dokument główny, jak i załączniki do niego, które stanowią integralną część dokumentu przewodniego. Na ocenę taką nie wpływa także argument organu, iż tak złożone wnioski nie spełniają wymogów wynikających wprost z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 63 k.p.a. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mają bowiem zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o unormowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w przypadkach, gdy ustawa ta tak wyraźnie stanowi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje natomiast, aby przepisy Kodeksu postępowania stosować na etapie wystąpienia o udzielenie takiej informacji publicznej. Zasadnym wydaje się nadto zasygnalizować, że w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługują środki zaskarżenia, takie jak w administracyjnym toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn.akt I OSK 601/05, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Przepisy u.d.i.p. kształtują bowiem prawo do informacji w indywidualny sposób. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę i tryb, przy czym jedynie w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a. Ponadto, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu (podmiotu) do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok z dnia 25 listopada 2006 r., sygn.akt II SAB/Bk 45/08; wyrok z dnia 8 września 2006 r., sygn.akt II SAB/Wa 40/2006 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje wprost, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Jednakże warunkiem zastosowania tego przepisu jest, aby podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, podlegał jej przepisom, a jednocześnie, aby żądana informacja miała charakter publiczny, ponieważ dana informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również i tych, na które ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku jej udostępniania. W rezultacie pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego jest ustalenie, czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwość, iż w przypadku ustalenia, iż dany podmiot nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalna jest kontrola w zakresie charakteru samej informacji, wówczas skarga na bezczynność takiego organu jest niedopuszczalna. Katalog podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został w przepisie art. 4 ustawy i nie budzi wątpliwości Sądu, iż Starosta [...] jest podmiotem, który obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Istotne jest, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem - jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M.Bernarczyk, M.Jabłoński, K.Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85; A.Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004/4/97; R.Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004/2/109). Zauważyć natomiast trzeba, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej zakreśla obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji. I tak, stosownie do art. 13 u.d.i.p., powinien udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, takie udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej, której formy przepisy nie określają. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacjach o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż każdy skutecznie złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi, po stronie organu, obowiązek odpowiedniej reakcji. I to niezależnie od tego, czy żądana informacja stanowi, czy też nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów stwierdzić trzeba, iż Starosta [...], który pozostawił wnioski skarżącego, co ważne - skutecznie złożone - o udostępnienie informacji publicznej bez jakiejkolwiek reakcji, pozostaje w bezczynności. Jak zostało to już wywiedzione, bezsprzecznie istnieją obowiązujące organ przepisy prawa nakazujące organowi administracji publicznej odpowiednie zachowanie. Rodzaj, forma takiego zachowania, reakcji uzależniony jest z kolei od indywidualnych przesłanek w nich wymienionych, których oceną winien zająć się organ przystępujący do rozstrzygnięcia każdorazowo indywidualnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie Starosta [...] w żaden sposób nie zareagował na wnioski skarżącego, nie wystosował pisma informacyjnego, ani nie wydał decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji publicznej. Reasumując, Starosta [...] winien był rozpatrzyć żądanie skarżącego zawarte w złożonych wnioskach w trybie zgodnym z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro tego nie uczynił - pozostaje w bezczynności, a zatem skarga D. K. jest zasadna. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, nie przesądzając, czy wnioski skarżącego dotyczą uzyskania informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze wniosku o wymierzenie kierownikowi jednostki kary, o której mowa w art. 23 u.d.i.p. podnieść należy, że przepis ten stanowi, iż kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Jest to przepis karny, penalizujący naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych nie obejmuje jednak orzekania kar za czyny zabronione, nawet wówczas, gdy zostały one spenalizowane w aktach prawnych zawierających normy prawa administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Do orzekania o odpowiedzialności karnej za przestępstwa właściwe są sądy powszechne (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych). Z tych względów to żądanie skargi uznać należało za niedopuszczalne, co uzasadnia jej odrzucenie w tym zakresie na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.