II SA/Kr 1103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 17 maja 2011 r., nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję; Dnia 10 maja 2004 r. B. i J.M. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Zespół budynków mieszkalno-usługowych – etap II – rozbudowa budynku usługowego przy ul. [...] w K". W ramach tej inwestycji planowano wykonanie następujących prac budowlanych: rozbiórkę istniejącego pawilonu z zachowaniem zabytkowej elewacji frontowej, budowę podpiwniczenia, budowę parterowego budynku usługowego z antresolą, wykonanie niezbędnej infrastruktury technicznej i po wzniesieniu budynku realizację elementów zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego złożonego przy wniosku z dnia 10 maja 2004 r. i wydania pozwolenia na budowę, uzasadniając to brakiem usunięcia wad projektu budowlanego i brakiem zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanych do rejestru zabytków. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił ww. decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przed wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do usunięcia wad lub nieprawidłowości w tym projekcie, a tego w tej sprawie organ I. instancji nie zrobił. Organ również nie ustalił, czy na tym terenie znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki, co również mogłoby uzasadniać odmowę wydania pozwolenia na budowę. W każdym przypadku wzywając inwestora do usunięcia wad, należy precyzyjnie określać te wady i sposób ich usunięcia. Na ww. decyzję Wojewody wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 330/08 skargę oddalił. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I. instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Zespół budynków mieszkalno-usługowych – etap II – rozbudowa budynku usługowego na działkach nr 1 i 2 obr [...] przy ul. [...] w K". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. i Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia 3 września 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyznaczył [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy związanej z prowadzeniem prac przy przebudowie i adaptacji budynku przy ul. [...] w K Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. wniesiono odwołanie i organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I. instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach tego postępowania w dniu 26 marca 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie nr [...] na wykonanie następujących robót: przebudowa i adaptacja budynku położonego w K. przy ul. [...] z wyłączeniem konserwacji elewacji frontowej. Pozwoleniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W tym stanie sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając uchylenie decyzji I. instancyjnej organ odwoławczy wskazał, że Konserwator Zabytków uzgodnił dokumentację projektową w zakresie przebudowy i adaptacji zabytkowego budynku przy ul. [...], a w zaskarżonej decyzji organ I. instancji zatwierdził dokumentację dotyczącą tylko rozbudowy tego budynku. Projekt budowlany nie ma również części branżowych. Wskazał, że należy również ustalić zakres nazwy inwestycji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: zespół budynków mieszkalno-usługowych, etap II - rozbudowa budynku usługowego na działkach nr 1 i 2 obr. [...] w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie usunął w terminie nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 25 maja 2010 r., wydanym w trybie art. 77 K.p.a., bowiem brak jest potwierdzenia ostateczności pozwolenia konserwatorskiego z 26 marca 2010 r. oraz nie usunięto rozbieżności pomiędzy pozwoleniem konserwatorskim a projektem budowlanym. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.M. podnosząc, że jako inwestor spełnił wszystkie warunki uprawniające do uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie konserwatorskie opatrzone zostało w rygor natychmiastowej wykonalności i nie ma rozbieżności między treścią tego pozwolenia a zatwierdzoną przez Wojewódzkiego Konserwatora dokumentacją projektową. Podniesiono, że drugi inwestor B.M. w ogóle nie została wezwana do uzupełnienia braków. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przyczynę uchylenia organ wskazał na postanowienie o dokonanie korekty wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, które zostało wysłane do B.M. na błędny adres. Nie jest spójna treść opieczętowanej dokumentacji projektowej przez Ś Konserwatora Zabytków z treścią pozwolenia na roboty wydanego przez tegoż Konserwatora i to winien wyjaśnić organ I. instancji. Uznał organ II. Instancji, że nadanie rygoru wykonalności pozwoleniu Konserwatora ma ten skutek, że to pozwolenie jest wykonalne. Zarzucono, że gromadzenie materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę winno być oparte o przepisy Prawa budowlanego, a nie K.p.a. (art. 77 K.p.a.). Na tą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 uchylił decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w tej sprawie nie było dopuszczalnym wydawanie decyzji przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Żadne podane przez Wojewodę przesłanki nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Błędne wezwanie jednego z inwestorów od usunięcia uchybień nie miało znaczenia, skoro inwestorzy do tego wezwania ustosunkowali się i skorygowali swój wniosek. Nie było konieczności dostarczania ostatecznej decyzji konserwatorskiej, skoro pozwolenie konserwatorskie miało rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej Sąd wyjaśnia, że dokonując prawidłowej wykładni przepisów organ odwoławczy winien wydać decyzję o oddaleniu odwołania bądź decyzję reformatoryjną. Sąd wskazał, że przywołane w decyzji I. instancyjnej przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nie było konieczności uchylania decyzji organu I instancji i z tej okoliczności, że są rozbieżności między opieczętowaną dokumentacją projektową przez Konserwatora Zabytków a pozwoleniem konserwatorskim. W ocenie Sądu żadnej rozbieżności nie było, a nawet gdyby ona była, to organ odwoławczy sam winien zwrócić się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Wojewoda i decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 1150/10 z dnia 26 stycznia 2011 r. uchylono poprzednią decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznając, że "żadne ze wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji nie uzasadniały wydania przez niego decyzji typu kasacyjnego". Sąd stwierdził ponadto, że nie może być przyczyną zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wadliwa wykładnia przepisów czy też ich nieprawidłowe zastosowanie czy nawet nieprawidłowo przywołane w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W związku z brzmieniem powołanego przepisu, powtórne badając sprawę, organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. lub pkt 2, tj. winien utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzec co do istoty sprawy, w tym umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Analizując możliwość wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę uznano, że związane by to było z naruszeniem art. 15 K.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekłby o udzieleniu pozwolenia na budowę. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Oznacza to, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania rozstrzygnięcia. Podjęcie przez organ odwoławczy wnioskowanych działań pozbawiłoby strony postępowania kontroli rozstrzygnięcia przez drugi organ. Organ wskazał, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 289/09, opub. w Lex nr 563684). W ocenie organu odwoławczego zachowanie zasady dwuinstancyjności ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji, która nadaje prawo. Orzeczenie dopiero przez organ II instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji istniejącego konfliktu pomiędzy inwestorem i stronami postępowania, nie tylko naruszałoby tę zasadę, ale i zasadę określoną w art. 8 K.p.a. Dodano, że w ocenie organu odwoławczego, brak jest również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji, bowiem w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 § 1 lub 2 K.p.a. Wojewoda wskazał, że kolejnym sposobem zakończenia postępowania odwoławczego, wskazywanym w wyroku sądu administracyjnego, jest wydanie decyzji oddalającej odwołanie. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie takie, choć w kontekście stwierdzonych uchybień może budzić wątpliwości, nie narusza prawa. Uznano więc, mając na względzie cytowany przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zasadne jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W dniu 6 czerwca 2011 r. B.M. wniosła za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. zespół budynków mieszkalno - usługowych etap II - rozbudowa budynku usługowego na działkach nr 1 i 2 obr. [...] w K . Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta w ocenie skarżącej, narusza jej interes prawny wyrażony prawem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie winien wiązać organ administracji na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wyrok ten nie zawierał konieczności wydania decyzji oddalającej odwołanie. Wywody organu o braku podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej rażąco naruszają prawo. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę bez uzasadnienia merytorycznego i istnienia braków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentacji skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W tej sprawie skarga jest zasadna. Znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd administracyjny ma treść wyroku wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10, którym to prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzja tą Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2010 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (podkreślenie składu Sądu). Interpretacja tego przepisu ma podstawowe znaczenie w tej sprawie. Skoro ocena prawna i wskazania sądu administracyjnego są wiążące dla organów administracji, a w razie późniejszego wniesienia skargi w tej sprawie - sąd administracyjny rozpoznający kolejną skargę jest związany oceną dokonaną w tej sprawie przez inny skład tego sądu. Tym samym rozpoznając sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją, obowiązkiem organu administracyjnego było pełne zastosowanie się do tej oceny i wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10. Sąd w tej sprawie oceniając postępowanie Wojewody po wydanym wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. stwierdza, że organ ten nie uwzględnił stanowiska zawartego w powołanym wyroku z 26 stycznia 2011 r. Tym samym rację należy przyznać skarżącej, że Wojewoda nie zastosował się do wskazań sądu administracyjnego. Tym samym należy jeszcze raz wskazać na istotne okoliczności postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego poprzedzające wydanie wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: zespół budynków mieszkalno-usługowych, etap II - rozbudowa budynku usługowego na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w K . W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że wnioskodawca nie usunął w terminie nieprawidłowości wskazanych we wcześniej wydanym postanowieniu co do potwierdzenia ostateczności pozwolenia konserwatorskiego z 26 marca 2010 r. oraz nie usunął rozbieżności pomiędzy pozwoleniem konserwatorskim a projektem budowlanym. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przyczynę uchylenia organ wskazał, że postanowienie o dokonanie korekty wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało wysłane do jednego z inwestorów (B.M. ) na błędny adres. Kolejną przesłanką uchylenia był brak spójności pomiędzy treścią opieczętowanej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumentacji projektowej z treścią pozwolenia na roboty wydanego przez tegoż Konserwatora. Wyjaśnienie owej niespójności było podstawą do przekazania sprawy celem wyjaśnienia przez organ I. instancji. Wojewoda uznał zaś, że przesłanka odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta K. w postaci braku ostateczności pozwolenia konserwatorskiego nie zachodzi, ponieważ temu pozwoleniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygając skargę wniesioną na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł zarówno ocenę prawną jak i wskazówki dla dalszego postępowania przed organem administracyjnym, a także – w związku z art. 153 P.p.s.a. – jest nimi związany sąd orzekając w tej sprawie. Sąd wskazał mianowicie, że w tej sprawie nie było dopuszczalnym wydawanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej i żadne podane przez Wojewodę przesłanki nie uzasadniały wydania takiej decyzji. Błędne wezwanie jednego z inwestorów od usunięcia uchybień nie miało znaczenia, skoro inwestorzy do tego wezwania ustosunkowali się i skorygowali swój wniosek. Nie było konieczności dostarczania ostatecznej decyzji konserwatorskiej, skoro pozwolenie konserwatorskie miało rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej Sąd wskazał, że dokonując prawidłowej wykładni przepisów organ odwoławczy winien wydać decyzję o oddaleniu odwołania (czyli utrzymaniu w mocy decyzji I. instancyjnej) bądź decyzję reformatoryjną (czyli bądź o uchyleniu decyzji organu I. instancji i udzieleniu pozwolenia na budowę lub o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie). Następnie Sąd wskazał, że przywołane w decyzji I. instancyjnej przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (podkreślenie składu Sądu). Nie było bowiem koniecznym – jak ocenił to Sąd - uchylanie decyzji organu I. instancji (decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.) z tej okoliczności, że są rozbieżności między opieczętowaną dokumentacją projektową przez Konserwatora Zabytków, a pozwoleniem konserwatorskim. W ocenie Sądu żadnej rozbieżności nie było, a nawet gdyby ona była, to sam organ odwoławczy winien zwrócić się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie zaistniałych w jego ocenie wątpliwości. Rekapitulując ten tok rozważań należałoby wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 Sąd ten zarówno stwierdził, że żadna z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. przez Wojewodę nie miała miejsca, jak i stwierdził, że zasadniczo również podane przesłanki przez organ I. instancji w decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r. nie uzasadniały wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy jeszcze raz podkreślić, że takimi wskazówkami powinien być związany Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Tym niemniej jak wynika z akt sprawy, ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wprawdzie jest związany wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Kr 1150/10, ale dokonał ponownej samodzielnej wykładni uznając w istocie, że wskazania Sądu nie wiążą organu w tej sprawie. Wojewoda bowiem uznał, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę naruszałoby art. 15 K.p.a., a więc zasadę dwuinstancyjności. W ocenie organu naruszenie zasady dwuinstancyjności ma miejsce zawsze, gdy organ odwoławczy orzeka – jak należy domyślać się - na podstawie nietożsamego materiału dowodowego zebranego przez organ I. instancji. Ponadto zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Następnie wskazał, że udzielenie pozwolenia na budowę przez Wojewodę w sytuacji istniejącego konfliktu pomiędzy inwestorem i stronami postępowania, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania stron do organów administracji (art. 8 K.p.a.). Ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2011 r. wskazał, że jedną z możliwości zakończenia postępowania jest wydanie decyzji o oddaleniu odwołania, to chociaż wydanie takiej treści decyzji mogłoby budzić wątpliwości, to jednak nie narusza ona prawa. Sąd z całą stanowczością podkreśla, że w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda całkowicie pominął wskazania zawarte w poprzednio wydanym wyroku sądu administracyjnego. W szczególności Wojewoda nie dokonał żadnej oceny (analizy) materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie ocenił znaczenie wad bądź wątpliwości wskazanych poprzednio przez Wojewodę w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jak i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie zebrał również nowego materiału dowodowego, a tym samym wskazanie, że istniałby nietożsamy materiał dowodowy pomiędzy postępowaniem zebranym przed organem I. instancji, a zebranym przez organ odwoławczy jest nieuprawnione. Możliwość zaś wyjaśnienia wątpliwości przez Wojewodę – i ile takowe zachodziły – nie naruszyłoby zasad postępowania administracyjnego, a wręcz przeciwnie – stanowiłoby ich spełnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. (i uzasadnieniu do tego wyroku) wyraźnie ustosunkował się do wątpliwości organu odwoławczego i wskazał, jak należy je interpretować. Tym samym ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda miał obowiązek ponownej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie wraz ze stanowiskiem Sądu co do oceny tych okoliczności faktycznych, które poprzednio były wskazywane przez organy za mające znaczenie w sprawie. Należy stwierdzić, ze w zaskarżonej decyzji Wojewoda praktycznie całkowicie pominął ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Również nieprzekonująca jest ta argumentacja Wojewody, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może dokonywać interpretacji stanu faktycznego w oparciu o odmienne ustalenia, niż czynił to organ I. instancji. Tak zarysowana pozycja organu odwoławczego zbliżałaby go do pozycji sądu administracyjnego lub jedynie organu kontrolnego. Tymczasem tak art. 138 K.p.a., jak i cała regulacja postępowania odwoławczego wskazują, że organ odwoławczy jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie (podkreślenie składu Sądu). Oznacza to, że jak najbardziej dopuszczalna jest sytuacja dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nawet na etapie postępowania odwoławczego. Przemawia za tym wprost art. 136 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2011 r. wyraźnie wskazał, że w jego ocenie nie ma wątpliwości co do zgodności między zatwierdzonym projektem budowlanym, a treścią udzielonego pozwolenia konserwatorskiego, a gdyby nawet taką wątpliwość miał organ odwoławczy, to winien to wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym (podkreślenie składu Sądu). Tego Wojewoda mnie zrobił i niczym nie uzasadnił braku podjęcia w tym zakresie czynności. Również nieprzekonujące jest oparcie wydanej decyzji o art. 8 K.p.a. Przepis ten kreuje zasadę zaufania stron do organów administracji i można zasadnie wskazać, że właśnie narusza tą zasadę takie postępowanie organu, który będąc związany wyrokiem sądu administracyjnego a tym samym wiedząc, że strony powinny spodziewać się respektowania tego wyroku przez administrację – całkowicie pomija wskazania sądu. To właśnie budzi uzasadnione przekonanie, że naruszona została zasada zaufania do organów administracji, skoro wyroki sądu w danej sprawie mogą być pomijane. Argument zaś, że w razie sporu między inwestorem a stronami w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, co do zasady w ogóle nie można wydać takiego pozwolenia (tzn. pozwolenia na budowę) – jest zupełnie i całkowicie błędny. Sąd nie znajduje żadnej podstawy prawnej dla takiego argumentu, ani też nie jest w stanie zrozumieć w tym zakresie stanowiska organu. Po to przecież służy postępowanie odwoławcze, żeby rozstrzygać w przypadkach sporu między inwestorem a innymi stronami. Odwołanie może wnieść tylko strona, czy w takim razie w przypadku, gdy organ I. instancji udziela pozwolenia na budowę i odwołanie wnosi inna strona – nie można byłoby wydawać pozwoleń na budowę? Taka teza jest oczywiście niezasadna i możliwe, że pojawiła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko jako swoisty skrót myślowy, nie zaś jako wykładnia przepisów prawa. W związku z powyższym uznając, że organ odwoławczy całkowicie pominął wskazania zawarte w poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyroku tego Sądu z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10, a przy tym w uzasadnieniu wydanej decyzji zawarł błędne stanowisko i dokonał niezgodnej z prawem wykładni tak art. 8, jak i art. 15 K.p.a., Sąd uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2011 r. i ponownie, stosownie do art. 153 P.p.s.a. nakazuje temu organowi, aby w rozpoznawanym postępowaniu odwoławczym zastosował się do wskazówek i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2011 r. Należy dodatkowo podnieść, że akta administracyjne powinny być prawidłowo skompletowane i zawierać wszystkie dowody i cały materiał dowodowy niezbędny do dokonania ustaleń. W tej zaś sprawie na cztery tom akt administracyjnych, w trzech tomach w istocie znajdują się niechronologicznie posegregowane dokumenty zawierające w istocie podobną lub identyczną treść (oryginały i kserokopie). Obowiązkiem organu powinno być uporządkowanie akt w taki sposób, aby zawierały one wszystkie dokumenty i dowody bez zbędnych kopii (kserokopii). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie naruszył art. 153 P.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., ponownie rozpatrując sprawę należy zastosować się do poglądu zawartego w tym wyroku jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/10 i rozpoznać sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ naruszyła ona przepisy proceduralne dotyczące związania oceną prawną i wskazówkami Sądu administracyjnego i to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.