I OSK 2015/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/11 w sprawie ze skargi B. Z. i J. Z. na bezczynność Starosty Słupskiego w przedmiocie zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z 26 maja 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 5/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. Z. i J. Z. na bezczynność Starosty Słupskiego w przedmiocie zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. i J. Z. wnieśli skargę na bezczynność Starosty Słupskiego, domagając się zobowiązania organu do przeprowadzenia postępowań zgodnie z ich żądaniem w dnia 26 grudnia 2009 r. w sprawie wyjaśnienia oznaczenia stawu znajdującego się obecnie na działce [...] w obrębie W., gmina U. i sprostowania z urzędu mylnego oznaczenia tegoż stawu w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ws zamiast Wsr oraz wydania decyzji o sprostowaniu wpisu w ciągu 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu podali, że w dniu [...] lipca 2009 r. wystąpili do Starosty Słupskiego o sprostowanie w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia ich stawu rybnego, który w dniu [...] października 2005 r. mylnie oznaczono symbolem Ws zamiast Wsr. W grudniu 2009 r. zażądali wszczęcia postępowania administracyjnego. Sprawa nie została ani wszczęta, ani zakończona, a opieszałość organu spowodowała, że za 2010 r. zapłacili znacznie wyższy podatek, bowiem Wójt Gminy Ustka w postępowaniu podatkowym uznał ich staw, zgodnie z zapisem w ewidencji, za nieruchomość, a nie za użytek rolny, który do 2010 r. był opodatkowany podatkiem rolnym. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wyjaśnili, że chodzi im o sprostowanie dokonanego zapisu z urzędu, a nie na ich wniosek, bowiem zaistniały stan jest wynikiem zaniechania urzędników. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie podnosząc, iż właściciel uznając zapisy w ewidencji gruntów za nieprawidłowe, może podjąć działania w kierunku wprowadzenia zmian w trybie postępowania o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, rozpoczęte przed właściwym organem. Skarżący byli informowani o obowiązującej procedurze i bezskutecznie wzywani do przedłożenia wymaganego przepisami dokumentu, na podstawie którego organ mógłby zaktualizować zapisy w ewidencji gruntów. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wskazał na treść § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., który precyzuje, kiedy w operacie w ewidencji dokonuje się zmian z urzędu. Obecnie skarżący domagają się, aby Starosta w drodze decyzji administracyjnej dokonał usunięcia zapisu użytku Ws z działki [...] i w to miejsce wpisał Wsr, co nie jest mylnym oznaczeniem. Starosta nie może podejmować z urzędu postępowań administracyjnych w celu zmiany oznaczeń użytków gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 maja 2011 r. oddalił skargę B. Z. i J.Z., w uzasadnieniu podając, że rzeczywistą intencją skarżących jest dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez zainicjowanie postępowania, które z urzędu przeprowadzą organy administracji, a które zakończy się usunięciem z ewidencji gruntów oznaczenia symbolem Ws stawu, położonego na działce o obecnym numerze [...] w obrębie W. i dokonaniem wpisu symbolu Wsr. Sąd I instancji wskazał na przepisy § 27 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.) oraz § 68 ust. 1 i ust. 4 obowiązującego od dnia 2 czerwca 2001 r. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W sprawie niniejszej, przedmiotowy grunt został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem Ws w 2005 r. na skutek wniosku złożonego przez skarżącego i na podstawie dokumentów, przedłożonych przez skarżących. W ewidencji gruntów i budynków nie było żadnych zapisów, z których wynikać by mogło, że przedmiotowy grunt jest gruntem pod wodami lub stawem. Z dokumentów, które przedłożyli skarżący w 2005 r. wynikało, że część gruntów to grunty pod wodami, które uprawniony geodeta oznaczył jako Ws, co w świetle treści przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, do których zalicza się, zgodnie z treścią załącznika nr 6 do rozporządzenia, m.in. grunty pod wodami w zbiornikach. Tak więc organy nie miały podstaw do weryfikowania przedłożonych przez skarżących w 2005 r. (i w 2009 r.) dokumentów, na podstawie których dokonano kwestionowanego obecnie wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. W pojęciu "aktualizacji" danych zawartych w ewidencji mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów, ale tylko takich , które mają charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. Dokonany w 2005 r. wpis nie był wpisem "oczywiście omyłkowym" w świetle dokumentów, którymi dysponował organ ewidencyjny. Tak więc, wbrew stanowisku skarżących, nie było podstaw do zmiany (uaktualnienia) danych ewidencyjnych, polegającej na "sprostowaniu" wpisu z 2005 r. znajdującego się w bazie danych ewidencyjnych. Co do zasady, aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić albo na wniosek, albo z urzędu. Nie istnieje forma mieszana, czyli dokonanie aktualizacji operatu z urzędu, ale na wniosek strony. Tymczasem skarżący podkreślali, iż domagają się, aby organ z urzędu dokonał przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, nie było podstaw ani do przeprowadzenia takiego postępowania, ani do podjęcia przez organ z urzędu działań zmierzających do aktualizacji danych zawartych w ewidencji. Nie można w tej sytuacji mówić o tym, by organ pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli działający z pełnomocnikiem J. Z. i B. Z., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, bowiem w ocenie skarżących wyrok zawiera błędną konkluzję jakoby postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło zmiany oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków (z urzędu czy też na wniosek), podczas gdy faktycznie postępowanie dotyczyło przyjęcia przez organ bez podstawy prawnej oznaczenia stawu jako Ws w ewidencji gruntów oraz sprostowania z urzędu oznaczenia stawu do hodowli ryb w tejże ewidencji; 2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 46 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności poprzez przyjęcie, że nieujawnienie w ewidencji gruntów i budynków wody stojącej na przedmiotowym gruncie w 1998 r. miało prawo zaistnieć oraz że w 2005 r. starostwo nie dysponowało dokumentem stwierdzającym, że jest to staw, przez co nie mogło, w ramach nadzoru ujawnić pomyłki geodety, a także § 44 pkt 2, § 68 ust. l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności poprzez przyjęcie, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ma obowiązku podjęcia działań z urzędu potwierdzających błędne zakwalifikowanie gruntów. 3. przepisów prawa materialnego przez brak zastosowania art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczącego obowiązku starosty w zakresie kontroli opracowań przyjętych do zasobu ewidencji gruntów i budynków. Sąd w uzasadnieniu wyroku i organ administracji w toku postępowania powoływały się na wniosek strony w zakresie zmiany oznaczenia gruntu na Ws, przerzucając niejako odpowiedzialność za prawidłowość wpisu w ewidencji na stronę, a przecież nie może tak być, że strona dowolnie wpisze dane wprowadzając w błąd organ, albo pod wpływem swojego błędu lub błędu geodety (jak w niniejszej sprawie), a organ to wpisuje i zmienia symbol gruntu w ewidencji bez żadnej kontroli. 4. przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne wielu przepisów prawa materialnego i postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów sądowych i kosztów zastępstwa prawnego. Skarga kasacyjna B. Z. została odrzucona postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt III SAB/Gd 5/11. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku obejmuje tą kontrolą także okoliczności, które przesądzają o konieczności odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na gruncie art. 189 p.p.s.a. Przepis powyższy określa sytuację, w której skarga do sądu I instancji ulegała odrzuceniu lub też, w której istniały podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, prowadzącą do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia w drodze postanowienia NSA oraz odpowiednio do powyższych sytuacji – odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Skład NSA, orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd, wyrażony w tezie 1 uchwały 7 sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. (II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40), iż w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. "jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego". Zastosowanie powyższego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem niezależne od powołania w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do przyczyny odrzucenia skargi przez sąd I instancji czy też konkretnego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w związku z nieuwzględnieniem przez sąd I instancji określonej przesłanki (i to niezależnie czy zostało to zawarte w skardze czy też powinno to być uwzględnione na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a.), która powinna była doprowadzić do odrzucenia skargi przez ten sąd. Wyrażona w art. 189 p.p.s.a. konstrukcja normatywna, wskazująca na obowiązek NSA w tym zakresie (..."Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla...") oznacza, iż przesłanką zastosowania określonego w tym przepisie rozwiązania jest przekonanie NSA o tym, że skarga ulegała odrzuceniu lub postępowanie przed sądem I instancji ulegało umorzeniu. Wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania lub odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej analizy w toku niniejszej kontroli kasacyjnej w kontekście wystąpienia przesłanki odrzucenia skargi w postępowaniu przed Sądem I instancji. W jej wyniku stwierdza, iż skarga B. i J. Z. na bezczynność Starosty Słupskiego w sprawie wyjaśnienia oznaczenia stawu znajdującego się obecnie na działce nr [...] w obrębie Wodnica, gmina Ustka oraz sprostowania z urzędu mylnego oznaczenia tego stawu w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ws zamiast Wsr, nie została poprzedzona zażaleniem skierowanym do organu wyższego stopnia. Zażalenie to, na gruncie regulacji art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi na bezczynność, przysługuje m.in. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. i służy wykazaniu faktu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, wywołując jednocześnie skutki określone w art. 37 § 2 k.p.a. Jego ratio legis zasadza się więc w doprowadzeniu, mówiąc najogólniej, do możliwości skorygowania przez organy administracji swojej bezczynności. Uprawnienie powyższe jest jednocześnie warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu administracji. Jest bowiem środkiem zaskarżenia w związku z bezczynnością. Wyczerpanie natomiast środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, jest z kolei na gruncie art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prawidłowe rozumienie wyrażenia "wyczerpanie środków zaskarżenia" w art. 52 § 2 p.p.s.a. wskazuje na sytuację, w której stronie nie przysługuje w ramach tego postępowania żaden, przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz jednoznacznie obejmuje także środek w postaci zażalenia na bezczynność, analizowanego wyżej na gruncie art. 37 § 1 k.p.a. Na gruncie z kolei art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli, m.in. wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 tego przepisu. Powiązanie powyższego warunku z treścią analizowanego wyżej art. 52 § 1 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, iż niewyczerpanie środków zaskarżenia stanowiąc przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi, powoduje konieczność odrzucenia konkretnej skargi wniesionej bez spełnienia tego warunku. Stwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny brak w aktach administracyjnych stosownego zażalenia na bezczynność starosty skierowany do organu wyższego stopnia, potwierdzony został na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika strony skarżącej oraz samego skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji należało uznać, że rozpatrywana przez Sąd I instancji skarga na bezczynność starosty nie została wniesiona w warunkach wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności. Niewypełnienie powyższego warunku formalnego skutkowało powstaniem stanu, w którym podlegała ona odrzuceniu przez Sąd I instancji, czego Sąd ten nie dostrzegł. W powyższych okolicznościach należało zatem zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok uchylić oraz odrzucić skargę na bezczynność skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.