II SA/Wa 1697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy aktu mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej w zakresie określenia korpusu - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – akt mianowania M. B. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował M. B. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. wymieniona funkcjonariuszka odwołała się od ww. aktu mianowania. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanego aktu mianowania, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na poparcie swych żądań, że spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy, strona wskazała, iż w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników od [...] grudnia 2003 r. do [...] sierpnia 2004 r. Powyższe okoliczności miały miejsce przed 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zatem mianowanie odwołującej się na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania strony, Szef Służby Celnej rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. M. B. w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2009 r. domagała się mianowania na stopień do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Badając zasadność mianowania wymienionej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w jej przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej M. B. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Wobec powyższego oraz mając na względzie dyspozycję art. 223 ust. 5 ww. ustawy, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującej się na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez funkcjonariuszkę stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych M. B. wynika bowiem, iż od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] stycznia 2004 r. pełniła ona obowiązki [...] w Oddziale Celnym w [...], natomiast od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r. pełniła obowiązki [...] w Urzędzie Celnym w [...] Izby Celnej w [...]. Z kolei przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień służbowy w ww. korpusie uzależnił od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze, że w wskazanym okresie odwołująca się zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, iż użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Skoro bowiem przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje wykładnia językowa, jak też systemowa i celowościowa. Z tych względów Szef Służby Celnej nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy zgodności skarżonej decyzji z prawem obligowało organ II instancji do utrzymania jej, w omawianym zakresie, w mocy. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wymienioną decyzję w całości, strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach ogólnikowych; 2. naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a., podjętej bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postaci pełnienia przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, aby organ ten wziął pod uwagę dyspozycję przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu skargi funkcjonariuszka podniosła m.in., iż w niniejszej sprawie mianowanie jej na stanowisko służbowe w korpusie Służby Celnej zostało dokonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie strony, sformułowanie zawarte w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej – "przed dniem wejścia w życie ustawy" – powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Skarżąca w okresie od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r. bez wątpienia zajmowała stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie skarżącej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga M.B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej postawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżąca w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej (31 października 2009 r.), pełniła służbę na stanowisku [...] i posiadała stopień [...]. Mając na względzie przepis art. 223 ust. 1 powołanej ustawy, kierownik urzędu był obowiązany w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dokonać mianowania skarżącej na nowy stopień służbowy we właściwym korpusie wskazanym w ust. 2-6 powołanego artykułu. Dla funkcjonariusza pełniącego służbę w stopniu [...] w nowej pragmatyce służbowej przyporządkowano korpus [...] Służby Celnej. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Wobec tego Dyrektor Izby Celnej w [...] nie mógł określić skarżącej stopnia służbowego w innym korpusie niż korpus [...] Służby Celnej. Zatem nie ma racji skarżąca domagając się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, albowiem bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, bezsprzecznie nie zajmowała ona stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Wprawdzie skarżąca zajmowała w okresie od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 17 ust. 13 dawnej ustawy pragmatycznej, ale nie miało to miejsca przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej. Zwrócić uwagę należy, iż przepis art. 223 nowej ustawy pragmatycznej, należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej, poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą (...) – Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować poglądu skarżącej, iż akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. został wydany z naruszeniem gwarancji konstytucyjnych, czy też przepisów prawa materialnego, a w szczególność art. 223 ust. 5 nowej ustawy pragmatycznej, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" należy poddać wykładni językowej. Wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W przypadku, gdy wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości, oraz pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 – 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Bowiem przyjęcie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Co się zaś tyczy przestrzegania przez organy orzekające w sprawie przepisów k.p.a. przypomnieć należy tezę uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż organ odwoławczy nie był obowiązany kontrolować w toku instancyjnym aktu mianowania skarżącej w części dotyczącej określenia stopnia służbowego. Wobec tego w sentencji decyzji nie zawarł rozstrzygnięcia w tym zakresie, albowiem ustalenie funkcjonariuszowi stopnia służbowego nie jest rozstrzygane decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Dostrzec także należy, iż sam akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie był decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., zmieniła praktykę orzeczniczą. Trzeba jednak podkreślić, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co powoduje, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] akt mianowania kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy wnioski i zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.