II SA/Wa 1841/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował T. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, T. S. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednio naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Ponadto odwołujący podniósł, że akt mianowania Dyrektora Izby Celnej narusza art. 7 kpa, przez wydanie go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim jest zajmowanie stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzucono także naruszenie przepisu prawa materialnego, w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Przedstawiając powyższe, wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, organ odpowiedział, iż w przypadku odwołującego wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów w dniu 31 października 2009 r., czyli bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Na uwagę zasługuje fakt, że ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska [...] do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...] – który odwołujący posiadał bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy – nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu wykonywania w przeszłości przez T. S. zadań na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zgodnie z przyjętą przez organ interpretacją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnione jest od zajmowania - "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" – stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. We wskazanym okresie T. S., zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], stąd wniosek, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć w opisywanej sytuacji zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby użyty w przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone przez odwołującego zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, T. S., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, - art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi T. S. podniósł, iż zarówno Szef Służby Celnej, jak również Dyrektor Izby Celnej odmawiając zastosowania w sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w sposób rażący naruszyli przepisy prawa materialnego. Zauważył, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez organ, prowadzi do interpretacji rozszerzającej ww. zwrotu. Skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające rozumienie tego pojęcia jako dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy (III CZP 174/94, OSK 1134/04). Skarżący zaznaczył, iż takie rozumienie ww. pojęcia stwarza pozaustawowe kryterium sprowadzające się do tego, że okres "przed dniem wejścia w życie ustawy" traktowany jest wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie ustawy. Zdaniem T. S. zakreślenie kryteriów czasowych, powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, dlatego, gdy przepis zawiera ww. zwrot to dotyczy on każdego przedziału czasowego poprzedzającego tę datę. Skarżący zarzuca, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie mianowania bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez ww. przed dniem 31 października 2009 r. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. T. S. od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. kierował sekcją w Urzędzie Celnym w [...], od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lipca 2007 r. był [...] w Urzędzie Celnym w [...], od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. pełnił obowiązki [...] Urzędu Celnego w Urzędzie Celnym w [...], natomiast od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2008 r. pełnił obowiązki [...] Urzędu Celnego w Urzędzie Celnym w [...]. Według skarżącego, pominięcie dyspozycji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej świadczy o tym, iż organ nie wyjaśnił jakie stanowiska zajmował w trakcie pełnienia swojej służby. Skarżący wskazał ponadto, iż jego mianowanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, czym narusza sferę prawną funkcjonariusza Służby Celnej. Na poparcie powyższego, przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/10, w którym rozstrzygnięta została kwestia interpretacji art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni. Dokonując wykładni językowej, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy, miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wspomniany zwrot, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy – uznaniu administracyjnemu. Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, uznając, że odnosi się on jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez T. S., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Warto podkreślić, że tutejszy Sąd nie kwestionuje faktu pełnienia służby przez wymienionego: - od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. jako kierującego sekcją w Urzędzie Celnym w [...], - od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] lipca 2007 r. jako [...] w Urzędzie Celnym w [...], - od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. jako pełniącego obowiązki [...] Urzędu Celnego w [...], - od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2008 r. jako [...] Urzędu Celnego w Urzędzie Celnym w [...]. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżący nie pełnił wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 kpa, który zawiera wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji. Następnie musi ustalić stan faktyczny, co do którego zastosuje konkretne przepisy. Wywodzi się stąd bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, pozbawiony dowolności interpretacji norm prawnych. Organy administracji w niniejszym postępowaniu respektowały wskazany wyżej obowiązek. Z uwagi na powyższe, nie słuszny jest również zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP czyli zasady demokratycznego państwa prawa. Aby należycie wyjaśnić decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r., należy również przytoczyć uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy – tym właśnie – objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych, takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Na tej podstawie, organ wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, nie stwierdzono bowiem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.