II OSK 1488/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 902/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II SA/Wr 902/11, na skutek skargi J. M. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] sierpnia 2011 r. o wniesieniu sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z akt sprawy wynika, że wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach. Decyzją z [...] marca 1999 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. M. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, garażu oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w R.. W dniu [...] kwietnia 2011 r. zostało złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomienie o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie tej decyzji. Zawiadomienie zostało złożone w ten sposób, że na przygotowanym formularzu, opatrzonym datą [...] kwietnia 2011 r., podpis złożył skarżący, dalej zaś były dołączone inne dokumenty, w tym noszące datę [...] kwietnia 2011 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy z wyszczególnieniem dołączonych dokumentów, podpisane przez M. M. oraz J. M. Na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z [...] maja 2011 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia zawiadomienia przez złożenie szeregu dokumentów. W piśmie tym poinformowano, że z zawiadomienia i złożonych już dokumentów wynika, iż odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie utwardzenia terenu, lokalizacji i charakterystycznych parametrów technicznych budynku gospodarczego i garażu oraz w zakresie lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazano, że zmiany te mogą stanowić istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co zostanie zweryfikowane podczas przeprowadzenia kontroli inwestycji. W związku z tym tym samym pismem zawiadomiono, że kontrola zostanie przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. Decyzją z [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że zawiadomienie z [...] kwietnia 2011 r. nie zostało mimo wezwania w całości uzupełnione. W związku z tym, jak stwierdzono, "wobec braku kompletu dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane organ wniósł sprzeciw". Dalej organ wskazał, że "inwestor powinien skompletować brakujące dokumenty i wystąpić ponownie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z zawiadomieniem o zakończeniu budowy". W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. pismo z [...] czerwca 2011 r., którym – jak napisał – przedstawił "żądane dodatkowe dokumenty do zawiadomienia o zakończeniu budowy". W odpowiedzi na to pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z [...] lipca 2011 r. poinformował skarżącego, że złożone dokumenty nie będą "rozpatrywane", gdyż zostały one złożone po wydaniu decyzji o sprzeciwienie i nie zostało złożone kolejne zawiadomienie o zakończeniu budowy. W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz pismo z [...] sierpnia 2011 r., w którym stwierdził, że ponownie składa zawiadomienie o zakończeniu budowy. Na skutek tego zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z [...] sierpnia 2011 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia zawiadomienia, a skarżący na to wezwanie odpowiedział pismem z [...] sierpnia 2011 r. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmieniono lokalizację garażu i budynku gospodarczego, zwiększono powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego oraz wykonano zadaszenie przy garażu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zmiany zostały potwierdzone podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] maja 2011 r. Skarżący od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] sierpnia 2011 r. wniósł odwołanie, w którym kwestionował przyjęcie, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne. Rozpoznając odwołanie skarżącego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] października 2011 r., podzielając ustalenie co do tego, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W skardze skarżący kwestionował ustalenie, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne. Ponadto podnosił zarzuty dotyczące postępowania organów administracji, w szczególności kwestionował zasadność licznych żądań uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Sąd pierwszej instancji, jak wskazał w uzasadnieniu swego wyroku, uwzględnił skargę z innych przyczyn niż w niej podane. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek nie zostało to wprost wskazane w art. 54 Prawa budowlanego, to jednakże nie ulega wątpliwości, że zawiadomienie o zakończeniu budowy powinien złożyć inwestor. Dalej stwierdził, że decyzja Starosty W. z [...] marca 1999 r. była skierowana do M. i J. M., natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył jedynie Jerzy Michalewski. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawiadomienie o zakończeniu budowy nie zostało złożone przez inwestora. Sąd pierwszej instancji uznał, że należy rozważyć wpływ tej sytuacji na sytuację prawną małżonka – współinwestora, szczególnie dlatego że wydano decyzję o sprzeciwie. Dalej wskazał, że organ administracji, "aby zapobiec negatywnym skutkom zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia zgłoszonego przez jednego tylko z inwestorów", powinien skorzystać z art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący powinien był dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy pełnomocnictwo M. M. lub ona powinna przyłączyć się do zawiadomienia Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 57 Prawa budowlanego wynika, że po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić obowiązkową kontrolę. W rozpoznawanej sprawie natomiast takiej kontroli nie przeprowadzono. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach znajduje się protokół z przeprowadzenia oględzin obiektu budowlanego w dniu [...] maja 2011 r. w związku z zawiadomieniem z [...] kwietnia 2011 r., jednakże postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z [...] sierpnia 2011 r. i z tego powodu ten protokół, mimo że ma charakter dowodu, to nie może być uznany za protokół spisany w trybie art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i w związku z tym wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., polegające na niezasadnym uznaniu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonane przez jednego ze współmałżonków było prawnie nieskuteczne i wymagało uzupełnienia o podpis drugiego małżonka oraz naruszenie tego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 § 2 k.r. i o., polegające na uznaniu, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonane przez jednego ze współmałżonków, będących zarazem współinwestorami, jest prawnie nieskuteczne oraz naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego powinna być przeprowadzona nie tylko w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale także w razie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), polegającego na przyjęciu, że w przypadku, gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone więcej niż jednej osobie, wszystkie te osoby powinny zawiadomić o zakończeniu budowy. W szczególności taka wykładnia nie jest uzasadniona stwierdzeniem, skądinąd słusznym, że zawiadomienie o zakończeniu budowy powinien złożyć inwestor. Jeżeli jest kilku inwestorów (to znaczy pozwolenie na budowę zostało udzielone więcej niż jednej osobie), każdy z nich jest inwestorem i każdy z nich wobec tego może zawiadomić o zakończeniu budowy. Żadne względy prawne ani aksjologiczne nie przemawiają za tym, aby wymagane było w takim przypadku łączne działanie wszystkich inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął już taki sposób wykładni przepisów w wyroku z 5 lipca 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 599/12, stwierdzając, że "dla skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – przy spełnieniu przesłanek ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) – przy istnieniu wielości podmiotów po stronie inwestora – wystarczające jest dokonanie czynności określonej w art. 57 ust. 1 tej ustawy przez jedną z osób będących inwestorami danej inwestycji budowlanej". Inną natomiast kwestią jest, na co zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, zapewnienie ochrony praw tego inwestora, który nie zawiadomił o zakończeniu budowy. Taki inwestor, co jest oczywiste, jest stroną postępowania w razie zgłoszenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ten sposób – poprzez instytucję prawną strony postępowania – interesy prawne inwestora, który nie zawiadomił o zakończeniu budowy, są w sposób wystarczający chronione. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 54 Prawa budowlanego przyjmując, że w przypadku, gdy pozwolenie na budowę jest udzielone więcej niż jednej osobie wszystkie te osoby powinny zawiadomić o zakończeniu budowy. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy, aby przyjąć, iż w istocie zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone przez oboje inwestorów, mianowicie zarówno przez skarżącego, jak i jego żonę M. M. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem, że sprawa, którą rozpoznawał, miała swój początek w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2011 r., do którego było dołączone zawiadomienie z [...] kwietnia 2011 r. podpisane przez skarżącego oraz jego żonę M. M. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego, polegającego na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli także w razie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powołany przepis wprost mówi o tym, że jedynie wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Przepis ten jest umieszczony w art. 57, w którym wspólnie uregulowano różne aspekty zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych oraz wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ustawodawca przyjął przy tym taką metodę regulacji, że niektóre przepisy art. 57 dotyczą zarówno zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 i ust. 1a), zaś niektóre tylko jednej z tych dwóch form prawnego zakończenia procesu inwestycyjnego (zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy art. 57 ust. 2, wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczy art. 57 ust. 3). Art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego należy do tej drugiej grupy przepisów art. 57 i dotyczy tylko wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Taki wynik wykładni literalnej art. 57 Prawa budowlanego znajduje wsparcie w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie mówi się o tym, że właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a tej ustawy oraz w tym, że nie ma analogicznego przepisu, który uzależniałby rozstrzygnięcie o tym, czy zgłosić sprzeciw na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy po przeprowadzeniu takiej obowiązkowej kontroli. W końcu, jak się wydaje, obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy byłby sprzeczny z ideą uproszczenia postępowania w przypadku takiego sposobu prawnego zakończenia procesu inwestycyjnego. Zasadność wskazanych podstaw kasacyjnych powoduje uwzględnienie skargi kasacyjnej. Uwzględniając skargę kasacyjną NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, mimo że uwzględnione podstawy kasacyjne dotyczą naruszenia prawa materialnego, dlatego że Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił z przyczyn, które nie zostały podniesione przez skarżącego i tym samym nie rozstrzygnął o zarzutach skargi, w tym nie zajął się zasadniczą kwestią występującą w sprawie, mianowicie tym czy organy administracji zgodnie z prawem uznały, iż odstąpienie przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego było istotne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozważy zatem ten oraz pozostałe zarzuty skargi. W związku z tym, że w argumentacji Sądu pierwszej instancji pojawiła się kwestia ochrony praw M. M. w związku ze zgłoszeniem przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy NSA jest uprawniony do wskazania, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały doręczone M. M. Sąd pierwszej instancji ten fakt uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy czym Sąd ten będzie miał na uwadze, że - jak przyjął NSA w wyroku z 21 października 2009 r., sygnatura akt II OSK 1628/08 - przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd pierwszej instancji nie będzie mógł uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, czyli w rozpoznawanej sprawie M. M., wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji będzie miał przy tym również na uwadze, że już po wydaniu przez ten Sąd wyroku M. M. "przyłączyła się" do skargi skarżącego (pismo z dnia 23 kwietnia 2012 r.) oraz to, że – jak wynika z pisma skarżącego z 23 kwietnia 2012 r. – skarżącemu przede wszystkim zależy na rozstrzygnięciu o tym czy organ administracji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, które co do zasady w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinny być zasądzone od skarżącego na rzecz organu administracji, którego skarga kasacyjna została uwzględniona. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przemawia to, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę skarżącego nie wypowiedział się co do zasadności podniesionych w niej zarzutów. Uwzględnienie skargi kasacyjnej organu administracji nie jest zatem związane z oceną zasadności stanowiska skarżącego i tym samym wystarczające do oceny, kto powinien ponieść finansową odpowiedzialność za wynik sprawy. Zasada finansowej odpowiedzialności za wynik sprawy jest zaś zasadniczą ideą przepisów regulujących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 i art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).