I OSK 1824/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 868/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności powstałych w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. I OSK 1824/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia należności powstałych w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz G. orzekł o umorzeniu J. C. kwoty [...] zł z tytułu należności powstałych w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej na rzecz T. D. w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. oraz o odmowie umorzenia kwoty [...] zł z tytułu należności powstałych w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej na rzecz T. D. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] grudnia 2006 r. oraz na rzecz M. D. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] kwietnia 2008 r. Organ wyjaśnił, że w związku z uchyleniem przez Sąd obowiązku alimentacyjnego z dniem [...] stycznia 2007 r. oraz [...] maja 2008 r. nie jest zasadne dochodzenie wypłaconych za ten okres świadczeń. W pozostałej części nie jest możliwe umorzenie należności ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania J. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że należności powstałe w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej, były wypłacane uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Przesłanki umorzenia należności, powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. reguluje art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przy czym kategoryczne sformułowanie art. 30 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. podniósł, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przy czym z nieznanych skarżącemu powodów organ pominął treść art. 41 tej ustawy, zgodnie z którym w jego przypadku winny być zastosowane przepisy art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona bezzasadna. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że należność, o umorzenie której ubiegał się skarżący, powstała wskutek wypłaty przez organ właściwy wierzyciela zaliczki alimentacyjnej na rzecz M. i T. D., na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Z tego powodu, w rozpatrywanej sprawie decyzja w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych wierzycielowi przez Skarb Państwa mogła być wydawana jedynie w trybie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym właściwy organ może umorzyć przedmiotowe należności, jeżeli został spełniony, określony w tym przepisie w sposób procentowy, warunek skuteczności egzekucji. I tak organ może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organy uznały, że umorzenie części należności powstałych w związku z wypłatą zaliczki alimentacyjnej na rzecz T. D. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] grudnia 2006 r. oraz na rzecz M. D. w okresie od [...] września 2005 r. do [...] kwietnia 2008 r. nie jest możliwe ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokonywane przez J. C. wpłaty do komornika sądowego tytułem zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w okresie ostatnich 3, 5 i 7 lat nie pokrywały miesięcznej kwoty ustalonych alimentów. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Sąd wskazał, że zaległości wnioskodawcy pochodzą z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych w trybie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jednak wniosek o ich umorzenie został złożony w dniu [...] czerwca 2009 r., a zatem już pod rządami nowej ustawy. Wniosek ten wszczął nową sprawę administracyjną, rozstrzyganą w postępowaniu odrębnym od tego, które dotyczyło nałożenia samego obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów kwestię umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uregulowała inaczej niż ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i zawiera przepisy przejściowe. Przepisy te obejmują sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust. 2) i egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1). To wyodrębnienie poszczególnych kategorii spraw wskazuje wyraźnie, że pod pojęciem spraw o zaliczki alimentacyjne, użytym w art. 41 ustawy, nie mieszczą się wszystkie sprawy uregulowane w rozdziale trzecim ustawy z 2005 r., lecz wyłącznie sprawy o ustalenie prawa do zaliczki i jej wysokości. Brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obejmuje również sprawy o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 i art. 37 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę i przedstawienia prawidłowego i ważnego pełnomocnictwa z podpisem osoby uprawnionej do reprezentowania organu, tj. Prezesa Kolegium, co skutkowało nieważnością postępowania przed Sądem I instancji; - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez Burmistrza G. podania dokładnej podstawy prawnej decyzji oraz zaniechania uzasadnienia przyjętego wyliczenia należnych od skarżącego kwot tytułem uiszczonej zaliczki alimentacyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nie pozwoliło skarżącemu na jednoznaczne stwierdzenie, jakie przepisy prawa materialnego stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a nadto jaka jest rzeczywista wysokość jego zaległości wobec Gminy C.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających mających na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości, tj. niezbadania źródła rozbieżności w wysokości dochodzonych od skarżącego zaliczek, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy przez Sąd; - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebraniem pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnieniem rozbieżności w wysokości zaległych zaliczek alimentacyjnych przez organ oraz wysokości wpłat dokonywanych przez skarżącego, a więc niedokonanie przez Sąd pełnej i prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji art. 8 i 9 kpa, polegające na niewskazaniu skarżącemu precyzyjnej podstawy prawnej w decyzji, niewyjaśnieniu sposobu ustalenia przyjętej wysokości zaległych zaliczek, a także zaniechaniu udzielenia informacji na temat przesłanek umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych; 2) prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych przez błędną wykładnię, że wiceprezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem uprawnionym do reprezentacji tego organu. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że prawo reprezentowania samorządowego kolegium odwoławczego przysługuje wyłącznie jego prezesowi, a uprawnienia tego nie posiada wiceprezes kolegium. Sąd I instancji nie uzyskał jakiegokolwiek dowodu, że istniała przeszkoda uniemożliwiająca udzielenie pełnomocnictwa członkowi kolegium przez jego prezesa. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że możliwość umorzenia należności jest zależna od skuteczności egzekucji alimentów od dłużnika alimentacyjnego. Organ zbadał wysokość alimentów wyegzekwowanych, natomiast nie zasięgnął informacji u skarżącego, czy uiszczał on alimenty samodzielnie. Pod pojęciem egzekucji należy bowiem rozumieć wszelkie dochodzenie alimentów, a nie tylko przymusową ich egzekucję. Zaniechanie to nie zostało zauważone ani naprawione przez Sąd I instancji, mimo że okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący spełnił warunki umorzenia zaległości. Organ nie poinformował też skarżącego, że ustalenie skuteczności egzekucji jest węzłowym zagadnieniem dla sprawy. J. C. jako osoba nieposiadająca wykształcenia prawniczego nie był świadom różnicy zachodzącej między przepisami art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, zatem zwrócenie mu uwagi na przesłanki umorzenia bez wątpienia umożliwiłoby mu podjęcie odpowiedniej inicjatywy dowodowej i mogłoby doprowadzić do ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Niewskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia miało zaś wpływ na sformułowanie przez niego odwołania i skargi do sądu administracyjnego, jeśli zauważyć, że ust. 1 art. 30 ustawy dotyczy umorzenia z uwagi na trudną sytuację materialną. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak w pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga najdalej idący zarzut nieważności postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji, tj. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W ocenie autora skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Sądem I instancji w sposób nieprawidłowy reprezentowany był organ, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż odpowiedź na skargę udzielona została przez członka Kolegium, działającego z upoważnienia wiceprezesa tegoż Kolegium, który nie jest uprawniony do reprezentowania Kolegium na zewnątrz na podstawie żadnego przepisu ustawy. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że podpisanie odpowiedzi na skargę przez osobę, której umocowanie nie zostało dostatecznie stwierdzone nie może stanowić okoliczności wyczerpującej znamiona nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje fakt, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych to prezes reprezentuje kolegium na zewnątrz, a udzielając odpowiedzi na skargę organ nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby, że kompetencja taka przysługuje również wiceprezesowi. Należy jednak podkreślić, że udzielenie odpowiedzi na skargę nie stanowi warunku sine qua non rozpoznania sprawy, możliwe jest bowiem rozpoznanie skargi bez odpowiedzi na skargę. Ponadto wezwanie na rozprawę zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatem nie można mówić nie tylko o nieważności postępowania, ale również o naruszeniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik spraw. Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę wydania kwestionowanej w toku postępowania przed sądem administracyjnym decyzji. Skutkiem powyższego zgłoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia postępowania podlegają ocenie w kontekście przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z jego literalnym brzmieniem, przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie znajduje zastosowania w stosunku do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Oznacza to, że w stosunku do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. zastosowanie znajdują wyłącznie przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 i 9 kpa dotyczące niewyjaśnienia podstawy prawnej i uniemożliwieniem stronie formułowania zarzutów. W tym miejscu zauważyć natomiast wypada, że w osnowie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dopiero zaś z jej uzasadnienia wynika, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 30 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia, jeśli zważyć, że treść przesłanek, jakimi kierował się organ została wskazana w decyzji. Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 i art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii rozbieżności w wysokości należności to jest on bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z informacjami wynikającymi z pisma Burmistrza Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2010 r. kwota należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz T. D. i M. D. to kwota [...] zł, natomiast zwrotowi podlega kwota [...] zł. Wyjaśnić zatem należy, iż różnica we wskazanych kwotach znajduje uzasadnienie w treści art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 %. W świetle powyższego nie dość, że nie sposób mówić o niewyjaśnionych rozbieżnościach w wysokości kwot, które miałyby podlegać zwrotów bądź umorzeniu, to za chybione należy uznać zarzucanie nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających, na okoliczność, która wynika bezpośrednio z przepisu ustawy. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji pominął fakt, że organ nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy nie dokonywał on dobrowolnych wpłat alimentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uzależnia możliwość (i rozmiar) umorzenia należności od skuteczności egzekucji – jej wysokości i okresu trwania. W konsekwencji organ rozpatrujący wniosek o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej zobowiązany jest do ustalenia wskazanych w przepisie okoliczności dotyczących skuteczności egzekucji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium istotnie nie dokonało analizy tego, jak kształtowała się na przełomie lat skuteczność egzekucji, ograniczając się do stwierdzenia, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia należności. Aby jednak przyjąć, że zarzut niewyjaśnienia tego elementu stanu faktycznego sprawy mógł wywołać zamierzony skutek, skarżący kasacyjnie powinien przynajmniej uprawdopodobnić zaistnienie okoliczności świadczących o tym, że dłużnik rzeczywiście dokonywał dobrowolnych wpłat alimentów, które nie zostały uwzględnione przez komornika, a w konsekwencji i przez organy administracji, przy wyliczaniu skuteczności prowadzonej egzekucji, co jednak w złożonym środku zaskarżenia nie zostało uczynione. Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.