II OSK 937/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i T. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/11 odrzucającego skargę E. S. i T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S. i T. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." (pod pewnymi warunkami). Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Rozstrzygnięcie to organ doręczył inwestorom: R. i E. K. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: Towarzystwo Mieszkańców Osiedla S., M. P. (Prezes Towarzystwa), E. i T. S. oraz G. M. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. "w związku z zażaleniem Towarzystwa Mieszkańców Osiedla S." stwierdził niedopuszczalność zażalenia (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zażalenie złożył P. N.). Postanowienie to nie zostało doręczone wszystkim stronom składającym zażalenie, jak również inwestorom. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli E. i T. S. W piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że w związku z zażaleniem wniesionym przez Towarzystwo Mieszkańców Osiedla S., M. P., E. i T. S. oraz G. M. poza postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nie wydał innego postanowienia, wyjaśniając nadto, że P. N., o którym mowa w uzasadnieniu tego postanowienia nie jest stroną niniejszego postępowania. Stwierdził, że informacja dotycząca tej osoby znalazła się w uzasadnieniu postanowienia w wyniku omyłki, poczynionej przez organ zażaleniowy. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej U.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), uzgodnienie, o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 U.p.z.p., następuje w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., w drodze postanowienia, z zastrzeżeniem, że zażalenie na takie postanowienie służy jedynie inwestorowi. Wskazany przepis zaczął obowiązywać od dnia 17 lipca 2010 r. W sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie wskazanego aktu decyzją ostateczną inwestor miał wybór przepisów, na podstawie których, będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie jego wniosku, gdyż zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sprawach tych przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony, zatem zastosowanie miały przepisy w nowym brzemieniu. Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie inwestorem są R. i E. K., którzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jedynie te osoby miały prawo do złożenia zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji na tym etapie postępowania wyłącznie inwestor miał prawo do wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W związku z powyższym E. i T. S. nie będąc w przedmiotowej sprawie inwestorem, nie mogli wnieść w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia, zatem nie przysługiwało im również prawo do wniesienia skargi na postanowienie wydane w tym postępowaniu z uwagi na treść art. 52 P.p.s.a. Brak legitymacji skargowej skutkuje tym, iż skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli E. i T. S. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację w/w przepisów i niezasadne przyjęcie, iż w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, skarga podlega odrzuceniu i nie jest rozpoznana merytorycznie oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej P.u.s.a., poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie jego niezgodności z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wyłączenie dopuszczalności skargi na podstawie art. 52 P.p.s.a. nastąpić może wyłącznie w przypadku wykazania, że podmiot wnoszący skargę środków zaskarżenia nie wyczerpał, co in casu nie nastąpiło. Należy domniemywać, iż odrzucając skargę Sąd orzekający chciał oprzeć się art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a. - czego jednak nie wskazuje w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie można zatem przeprowadzić kontroli instancyjnej postanowienia w tym zakresie. Zdaniem kasatora wydanie decyzji w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego, tu zażalenia, podlega kontroli sądów administracyjnych i skarga od przedmiotowych orzeczeń przysługuje. Sąd jest zobligowany do kontroli merytorycznej przedmiotowych aktów administracyjnych, a przypadku stwierdzenia braku ich zasadności skargę oddala a nie odrzuca. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd orzekający jest zobligowany do dokonanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. W niniejszym przypadku doszło do tak rażących naruszeń prawa, jak niedoręczenie rozstrzygnięcia stronom, doręczenie osobom, które stronami nie są, pominięcie zmian w zakresie zmiany osoby inwestora i in. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenia prawa są tak rażące, iż winny skutkować stwierdzeniem nieważności. Odniesienie się Sądu do powyższych naruszeń wyrażało się jedynie w zdaniu uzasadnienia stwierdzającym, iż "taka postawa organu nie może znaleźć aprobaty Sądu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) – zwanej dalej "U.p.z.p", w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która (z pewnym wyjątkiem) weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza zmiana treści art. 53 ust. 5 U.p.z.p., w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r., polega na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 K.p.a. Tak sformułowana treść przepisu powodowała, że każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. sytuacja ta uległa zmianie, bowiem ustawodawca wprowadził regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 K.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 U.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stosownie do treści art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko inwestor mógł złożyć prawnie skuteczne oświadczenie i musiał to uczynić w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie, tj. do dnia 17 września 2010 r. Sąd pierwszej instancji słusznie więc uznał, iż bierność inwestora powodowała, że w sprawie zastosowanie znaleźć musiały przepisy w nowym brzmieniu. Należało zatem przyjąć, iż ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Zatem wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mając powyższe rozważania na uwadze, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania za zasadne wywodów skarżących dotyczących błędnej interpretacji art. 52 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. Podmiotem, który w postępowaniu uzgodnieniowym mógł wnieść skuteczne zażalenie był inwestor, tj. R. i E. K. Tym też osobom na podstawie art. 52 § 1 P.p.s.a. przysługiwało prawo do złożenia skargi na postanowienie organu II instancji. Zasadnie więc stwierdził Sąd pierwszej instancji uznając, że skoro wolą prawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy jedynie na wniosek inwestora, wyłączono tym samym kontrolę sądów administracyjnych tych rozstrzygnięć na wniosek innych podmiotów. Chodzi przy tym o takie podmioty, co do których nie zachodzi potrzeba zbadania czy posiadają one interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie są one legitymowane do jej wniesienia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał skargę E. i T. S. za niedopuszczalną i odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Odnosząc się do naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. należy wskazać, iż odrzucenie skargi oznacza niemożność dokonania przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wniesionej tą skargą. Wydając postanowienie o odrzuceniu skargi sąd nie rozstrzyga zatem istoty sprawy, lecz wypowiada się o niemożności jej rozpoznania. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.