II SA/Gl 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 23 sierpnia 2009 r. na stawie "F" w B. zauważono, że jeden z dwóch dorosłych łabędzi, które na stawie przebywały wraz z piątką młodych, ma założoną na szyi żółtą opaskę. Ponieważ w ocenie osoby, która ten fakt zauważyła, opaska zbyt ciasno opinała szyję ptaka i uniemożliwiała mu jedzenie, zaalarmowano drogą mailową stowarzyszenia i osoby zajmujące się ochroną zwierząt. W konsekwencji tej społecznej inicjatywy, informacja o ptaku, wraz z prośbą o interwencję i uwolnienie ptaka z opaski, dotarła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. W dniu 26 sierpnia 2009 r. lekarze weterynarii Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. dokonali kontroli weterynaryjnej, z której sporządzono protokół. Kontrola została przeprowadzona na stawie, za pomocą pontonu. Ponieważ stwierdzono, że łabędź mający obrączkę na szyi nie potrafi wzbić się w powietrze, podjęto decyzję o jego odłowieniu. Zwrócono się do Działu Przyrody Muzeum [...] w B., którego pracownicy założyli opaskę, o pomoc w odłowieniu. Ornitolog odmówił jednak pomocy, twierdząc że ptak jest zdrowy, obrączki są testowane, zgodne z prawem i nie wyrządzają krzywdy, zaś ptaki są obiektem badań ornitologicznych prowadzonych przez pracowników Muzeum. Potwierdzono, że opaska została założona przez pracowników Muzeum. Próba odłowienia nie powiodła się i akcja została odwołana. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii przeprowadzili w dniu 26 sierpnia 2009 r. także rozmowę telefoniczną z kierownikiem sekcji ptaków w [...] Ogrodzie Zoologicznym, który stwierdził, że ptak, który nie daje się odłowić jest zdrowy i nie należy zakłócać jego spokoju, zaś wrażenie zbyt ciasnej opaski jest prawdopodobnie złudne ze względu na jej umiejscowienie na obficie upierzonej szyi ptaka. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2009 r. zastępca Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. zwróciła się do Działu Przyrody Muzeum [...] w B. o nadesłanie wyjaśnień, jaki jest cel obrączkowania łabędzi, na jakiej podstawi zakładane są obrączki na szyję, czy obrączki te posiadają stosowne zezwolenia i czy nie powodują cierpienia ptaków. W odpowiedzi starszy kustosz w dziale Przyrody Muzeum pismem z 31 sierpnia 2009 r. podał, że poprzez obrączkowanie każdy obrączkarz realizuje własne cele. Obrączki dostarczają informacji kto, kiedy, gdzie, jaki gatunek i w jakim celu obrączkował. Wskazał, że osoby obrączkujące posiadają imienne licencje roczne wydawane na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Naczelną zaś zasadą przy obrączkowaniu jest, aby zakładane obrączki nie powodowały zmiany zachowania ptaków i ich zdrowia. Uzyskano także informację ze Stacji Ornitologii Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk o historii obrączkowania ptaków i pożytkach z niego płynących, a także, że przy prawidłowym założeniu, między obrożą i szyją łabędzia winny zmieścić się cztery palce dłoni osoby dorosłej. Stowarzyszenie "B" zwróciło się z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, o udzielenie informacji o sprawie i powołanie biegłego do jej wyjaśnienia. Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował Stowarzyszenie, że wszczął w sprawie postępowanie i o przeprowadzonych do tej pory czynnościach, przesłał Stowarzyszeniu kopie dokumentów i pouczył Stowarzyszenie, że przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się w sprawie. Swoje stanowisko Stowarzyszenie przedstawiło w piśmie z 28 września 2009 r. Wskazało w nim w szczególności, że z urzędu winna być znana organowi sprawa z września 2008 r. dotycząca analogicznej sytuacji, gdy zbyt ciasna obrączka groziła śmiercią ptaka i w wyniku podjętych działań doprowadzono do jej zdjęcia, co uratowało zwierzę. Organ I instancji zwrócił się ponownie do Stacji Ornitologicznej Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk o wyjaśnienie podstaw i skutków zakładania obrączek na szyje. W odpowiedzi poinformowano, że podstawą do stosowania takich obrączek jest rozporządzenie MŚ z 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków (Dz. U. nr 48, poz.350), obrączka nie może ptaka dławić ze względu na jego budowę anatomiczną i nie ma związku z pozbywaniem się pasożytów zewnętrznych. Opinię na wniosek organu I instancji wydał także 8 października 2009 r. kierownik Sekcji Ptaków [...] Ogrodu Zoologicznego, wyjaśniając, że obrączka nie narusza co do zasady dobrostanu ptaka, nie upośledza jego czynności motorycznych, sposobu pobierania pokarmu ani innych zachowań a sposób obrączkowania regulują przepisy rozporządzenia. W dniu 12 października 2009 r. przeprowadzono kontrolę stawu. W notatce z tej kontroli podano, że dwa dorosłe łabędzie z obrączkami na szyjach i w towarzystwie czterech młodych pływają po rozlewisku. Ich zachowanie jest normalne, robią wrażenie zadbanych i odkarmionych, nie kręciły szyjami i nie dusiły się. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zgodności z przepisami prawa sposobu i skutków oznakowania łabędzia niemego, posiadającego gniazdo w okolicach stawu "F" w B., któremu założono obrączkę szyjną. W podstawie prawnej powołano przepisy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a także §1, §2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, §3 ust. 3, §5 i §7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków (Dz.U. Nr 48, poz. 350) w związku z art. 55 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 1, art. 3, art. 5, art. 6, art. 21 i art. 34a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) i art. 3 ust. 2 pkt 5g w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r., Nr 121, poz. 842 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku zgłoszenia podjęto akcję odłowienia łabędzia, który jednak zniknął z pola widzenia i nie było szans na jego odnalezienie. Po uzyskaniu opinii w sprawie znakowania łabędzi, nie znalazł podstaw do ingerencji w sprawie. Decyzję doręczono Stowarzyszeniu "B" w B. Odwołanie od decyzji wniosła "A" w B. (podająca, że kontynuuje działalność Stowarzyszenia "B"). Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy w całości do organu pierwszej instancji w celu merytorycznego uzupełnienia postępowania i ponownego rozstrzygnięcia. "A" zarzuciła organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie podnoszonych wątpliwości i nie przeprowadzenie wskazanych dowodów, domagając się między innymi sprawdzenia czy wydawanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska licencji upoważniającej do znakowania łabędzi nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem krajowym i unijnym oraz o zwrócenie się (za pośrednictwem właściwego organu) o uchylenie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków, dopuszczających zakładanie szerokich taśm na szyjach łabędzi, względnie wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania celem zwrócenia się do Głównego Lekarza Weterynarii o rozstrzygnięcie podnoszonych zagadnień. Uzasadniając swoje stanowisko "A" wskazała na duże skomplikowanie sprawy, co w jej ocenie uzasadniałoby konieczność zwrócenia się do Głównego Lekarza Weterynarii by skorzystać z potencjału, jakim on dysponuje w postaci wyspecjalizowanych pracowników. Do odwołania dołączono zdjęcie łabędzia z widoczną opaską. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i przeprowadzone czynności oraz opisano treść wyjaśnień uzyskanych przez organ I instancji. Wskazano także, że zgodnie z informacjami uzyskanymi w dniu 16 grudnia 2009 r. od Powiatowego Lekarza Weterynarii, od dnia 26 sierpnia 2009 r. nie odnotowano przypadku padnięcia łabędzia. Organ odwoławczy stwierdził, że żądania odwołującego są nieuzasadnione. Zebrany materiał dowodowy pozwolił na wyczerpujące i wszechstronne zbadanie sprawy pod względem faktycznym oraz prawnym i nie ma potrzeby powoływania dalszych wnioskowanych dowodów, w szczególności w zakresie uzyskania opinii na okoliczność szkodliwego oddziaływania opaski zakładanej na szyję ptaka w celu jego oznakowania. Przedłożone w sprawie opinie zarówno biegłych, jak i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk, a zatem osób i instytucji kompetentnych, zgodnie stwierdzają, że obrączkowanie ptaków w taki sposób nie powoduje negatywnych konsekwencji dla ich życia czy zdrowia. Stąd też, w tym zakresie badanie legalności wydawanych licencji na obrączkowanie ptaków jest zbędne. Ewentualne wnioski dotyczące innego sposobu obrączkowania ptaków powinny być kierowane bezpośrednio do Zakładu Ornitologii Polskiej Akademii Nauk w G. lub Ministra Środowiska. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarówno powoływane rozporządzenie w sprawie obrączkowania ptaków, jak również ustawa o ochronie przyrody, a głównie jej art. 55, na podstawie którego wydane zostało to rozporządzenie, nie są sprzeczne z przepisami unijnymi, według których obrączkowanie ptaków jest sposobem podejmowanych zadań m.in. w zakresie ochrony dzikiego ptactwa, czy jego siedlisk. Nie widząc podstaw do kwestionowania legalności wskazanego rozporządzenia, a nadto uwzględniając całość przeprowadzonego postępowania, uzyskane w sprawie opinie biegłych a także przeprowadzone obserwacje ptaka, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe, potwierdzając, iż organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że prowadzone postępowanie w sprawie szkodliwego wpływu obroży założonej łabędziowi jest bezprzedmiotowe i w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o jego umorzeniu. W skardze do sądu administracyjnego "A" w B. zarzuciła naruszenie przepisów, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 i art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na zaniechanie ustalenia wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, niezbędnego dla podjęcia decyzji, zwłaszcza w zakresie oceny poprawności oznakowania łabędzia. Zarzuciła wadliwe umorzenie postępowania w sytuacji uzasadniającej wydanie decyzji merytorycznej i wyrażenia błędnego poglądu, że założenie szerokich taśm na szyjach łabędzi jest zgodne z fizjologią i dobrostanem ptaków. Wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko "A" wskazała, że występując w przedmiotowej sprawie zwróciła się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o podjęcie niezbędnych działań w celu wszechstronnego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków, powołania niezależnego biegłego, oględzin miejsca zdarzenia. Pomimo złożonych wniosków, bardzo jednoznacznych i konkretnych, organ nie odniósł się do nich i nie przeprowadził wnioskowanych dowodów i swoją decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Także bardzo obszerne odwołanie, zwierające szereg wniosków zmierzających do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie zostało rozpatrzone wnikliwie. Szczegółowo w skardze opisano pisma formułowane w postępowaniu administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż na podstawie uzyskanych opinii potwierdzono dopuszczalność takiego sposób obrączkowania ptaków oraz wyjaśniono, że nie jest możliwe, aby obrączka na szyi powodowała dławienie się ptaka, nie ma także wpływu na pozbywanie się przez ptaka pasożytów. Podkreślił, iż z punktu widzenia zadań Inspekcji Weterynaryjnej tj. nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika brak zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt. Nie było też podstaw do badania legalności wydawanych licencji na obrączkowanie ptaków przez Zakład Ornitologii Polskiej Akademii Nauk w G., które jest centrum obrączkowania ptaków i działa na podstawie zezwolenia Ministra Ochrony Środowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procedury organ wyjaśnił, iż strona była informowana o przeprowadzonych czynnościach, miała możliwość zapoznania się z gromadzonymi opiniami i przedkładania własnych wniosków, z czego w czasie postępowania korzystała, wypowiadając się na temat zebranego materiału dowodowego. Dlatego też z uwagi na brak przesłanek znęcania na zwierzętami (art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt) brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 189/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez "A" w Bytomiu, rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. II OSK 17/11, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że postępowanie zostało wszczęte na skutek powiadomienia przez "A" o konieczności podjęcia niezwłocznych działań w celu uwolnienia ptaka z opaski. Dotyczyło ono zatem konkretnego łabędzia i czynności wyjaśniające winny rozstrzygnąć, czy opaska założona na szyi tego ptaka zagraża jego życiu. Skoro nie doszło do odłowienia łabędzia, co uniemożliwiło weryfikację zarzutów co do założonej opaski, to działania organów winny skoncentrować się na wyjaśnieniu, czy założona opaska spełnia wymogi rozporządzenia MŚ z 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków. Takich ustaleń nie poczyniono. Mimo potwierdzenia, że zaobrączkowania dokonali pracownicy Muzeum [...], nie zweryfikowano, czy działali w oparciu o ważne licencje, czy czynność została udokumentowana i czy dokonała jej uprawniona osoba. W postępowaniu administracyjnymi nie zapewniono udziału podmiotowi, który dokonał zaobrączkowania ptaka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wobec przekazania sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, orzekający w sprawie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu II instancji. Ocenę tę nadto Sąd podziela. Przedmiotem postępowania przed organami administracji była kwestia prawidłowości zaobrączkowania określonego ptaka i konieczność zbadania, czy w wyniku dokonanej przez człowieka ingerencji w życie dzikiego zwierzęcia nie doszło do naruszenia przepisów. Zadaniem organów nie było zatem, co uczyniono, badanie dopuszczalności i celowości znakowania ptaków w ogólności, ta bowiem jest prawnie dopuszczalna, ale rozważenie, czy w wyniku podjętych działań nie złamano prawa, zarówno przepisów regulujących warunki formalne podejmowania takich działań, jak i regulujących sposób obrączkowania i traktowania zwierząt. Sąd zwraca przy tym uwagę, że od daty otrzymania zawiadomienia o budzącym wątpliwości założeniu obrączki na szyję łabędzia, do podjęcia rozstrzygnięcia, minęło dwa i pół miesiąca, w trakcie których organ I instancji zwracał się do innych podmiotów o podanie podstaw prawnych obrączkowania ptaków i wyjaśnienie, czy obrączkowanie jest dopuszczalne, jak wpływa na ptaki i jaki ma cel. Wiedza o przepisach regulujących sprawy z zakresu właściwości organu należy do obowiązku jego pracowników i nie jest dopuszczalne czynienie ustaleń w tym zakresie poprzez odwołanie się do wiedzy innych podmiotów. Upływ czasu zaś, w ewentualnym przypadku wadliwego założenia obrączki na szyję, mógł grozić życiu i zdrowiu zwierzęcia, podczas gdy działania organu miały charakter pozorny a ustalane okoliczności były dla sprawy zbędne i mało istotne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.), inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt, zaś na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. g), sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy przewiduje, że zadania te wykonuje na podstawie przepisów odrębnych. W korelacji z tą regulacją pozostają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 ze zm.). Rozdział 10a tej ustawy dotyczy nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt, który zgodnie z art. 34a ustawy należy do właściwości Inspekcji Weterynaryjnej. Istnieje zatem podstawa prawna do podejmowania działań nadzorczych przez organy inspekcji weterynaryjnej w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie zwierząt. W sprawie doszło przy tym do ingerencji człowieka w życie dzikiego zwierzęcia i nałożenia mu obrączki na szyję. Przepis art. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Definicja z art. 4 pkt 2 określa humanitarne traktowanie zwierząt jako uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Art. 6 ust. 1a ustawy zabrania znęcania się nad zwierzętami, przez co rozumie zadawanie lub świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, w szczególności także używanie uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodującej zbędny ból, uszkodzenie ciała albo śmierć. Natomiast postępowanie prowadzące do skutków porównywalnych ze znęcaniem się definiowanej jest w ustawie jako traktowanie okrutne (art. 4 pkt 8). Stan bezprawności usuwa wykazanie, że określone traktowanie zwierzęcia ma podstawę prawną i pozostaje z nią w zgodzie. Obrączkowanie ptaków co do zasady jest dopuszczalne. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 marca 2006 r., w sprawie obrączkowania ptaków (Dz. U. nr 48, poz. 350) określa sposoby obrączkowania ptaków, wzory obrączek i materiały, z jakich mogą być wykonane. Przewiduje ono w § 2 ust. 1 pkt 3 obrączkę okrągłą na szyję ptaka, zwaną obrączką szyjną. Może ona być wykonana z tworzywa sztucznego (§ 3 ust. 3). Obrączka powinna być wykonana w sposób uniemożliwiający ranienie ptaków, jej wymiary określa załącznik nr 2. Dla łabędzia dopuszczalna wysokość obrączki szyjnej wynosi 60 milimetrów, a jej średnica wewnętrzna powinna mieć 80 milimetrów. Istnieją zatem także kryteria poprawnego zaobrączkowania łabędzi. W sprawie zadaniem organów jest wobec tego zbadanie prawidłowości dokonanego zaobrączkowania, w tym zbadanie uprawnień osób je wykonujących. Zasadnie przy tym Sąd II instancji wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu zupełnie pominięto podmiot, który dokonał zaobrączkowania, co musiało skutkować brakiem możliwości poczynienia ustaleń w najbardziej istotnych i podstawowych dla sprawy kwestiach, związanych z legalnością ingerencji i zaobrączkowania ptaka. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji uwzględni zarówno zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2011 r., jak i w wyroku niniejszym. Sąd ma świadomość, że upływ czasu może utrudnić lub wręcz uniemożliwić identyfikację zaobrączkowanego ptaka i miejsca jego pobytu. Istniejący materiał zdjęciowym, w tym w szczególności zdjęcie dołączone do odwołania, mogą stanowić podstawę do podjęcia próby identyfikacji ptaka oraz weryfikacji standardów obrączki. W razie jej bezskuteczności organ ograniczy się do zbadania legalności czynności podjętych przez pracowników Muzeum [...] w B. w zakresie posiadanych uprawnień i zastosowanych obrączek. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że prowadząc postępowanie z udziałem innego podmiotu niż osoba fizyczna, organ administracji winien ustalić sposób reprezentacji takiego podmiotu poprzez wezwanie do złożenia odpowiedniego dokumentu. Prowadząc postępowanie w sprawie, organy tego zupełnie zaniechały, nie weryfikując sposobu reprezentacji organizacji społecznej biorącej udział w postępowaniu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.