IV SA/Wr 737/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej A. K. kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Kierownik Urzędu) odmówił przyznania A. K. (skarżąca) przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (Dz.U. nr 87, poz. 395), dalej: ustawa. W dniu 29 marca 2010 r. skarżąca ponownie wniosła o przyznanie świadczenia na podstawie wymienionej ustawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu, działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz.U. nr 220, poz. 1734), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 czerwca 1999 r., nr 0047920760. Pismem z dnia 20 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Urzędu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. "a" i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...]. Decyzja ta zawiera pouczenie, że może być zaskarżona w przypadku jej niezgodności z prawem do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Pismem z dnia 18 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "o nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...], w której w dniu [...] została wydana przez Kierownika Urzędu decyzja odmawiająca uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy uprawnienia do świadczenia pieniężnego, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy (...)". W dniu [...] Kierownik Urzędu wydał decyzję nr [...] którą, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. "a", art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej (brak daty wniosku – uwaga Sądu), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], nr [...]. W dniu 18 lipca 2011 r. do Kierownika Urzędu wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 13 lipca 2011 r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydana została decyzja o nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] w której Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] (...)". Decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] (...). W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu stwierdził, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu orzekł o odmowie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie. Decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją dnia [...] Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. W dniu 18 maja 2011 r. wpłynął do Urzędu wniosek, w którym strona ponowiła sprawę doznanych represji w okresie II wojny światowej. Kierownik Urzędu zakwalifikował pismo strony jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 kpa (...). Strona nie wykazała, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jej słuszny interes. Z uwagi na powyższe Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. W ustawowym terminie strona wystąpiła do Kierownika Urzędu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji (...). We wniosku strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego - Kierownik Urzędu uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] oraz decyzja ją poprzedzająca o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 kpa tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Wprawdzie w doktrynie, jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 kpa statuujący zasadę praworządności stanowi, iż organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Wobec powyższego w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich odmowie. Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Bk 428/04 nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 kpa, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W ocenie organu brak jest więc podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w oparciu o przepis art. 154 kpa. Zgodnie z art. 4 ustawy uprawnienie do świadczenia jest przyznawane decyzją Kierownika Urzędu, na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych, i dokumentów oraz dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji. Wynika stąd, że dla uzyskania potwierdzenia konieczne jest złożenie przez zainteresowanego wniosku oraz, o ile nie w pierwszej kolejności, poparcie wniosku odpowiednimi dowodami. Dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy konieczne jest więc łączne wystąpienie następujących przesłanek – ustalenie, że osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945 oraz, że praca była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż strona podczas okupacji pracowała w bliskiej odległości od swojego miejsca zamieszkania w miejscowości A. (miejsce zamieszkania strony – Sz.). Nie została spełniona zatem ustawowa przesłanka deportacji do pracy przymusowej (...). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzjom Kierownika Urzędu z dnia: [...] i [...]: 1. naruszenie przepisu art. 6 kpa i art. 7 kpa, tj. zasady praworządności, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy administracyjne działają w granicach i na podstawie prawa, poprzez nie uwzględnienie zmiany, jaka zaszła w przepisach prawa, wprowadzonych w dniu 25 lutego 2011 r. ustawą o zmianie ustawy (...) a w szczególności art. 2 pkt 2, który to, w nowym brzmieniu jednoznacznie przyznaje skarżącej prawo do świadczenia określonego ustawą, 2. naruszenie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ całokształtu materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący, i dokonanie oceny dowodów bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w wyniku czego zostało uniemożliwione dokonanie rzeczywistej sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy - brak ustaleń organu, czy skarżąca: a) wykonywała prace przymusowe połączone z wysiedleniem; b) została wyrwana z dotychczasowego środowiska, c) mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych oraz przyjaciół, d)czy mogła kontynuować istniejące więzi społeczne, e) czy wykonywała pracę przymusową z rodziną (nawet dalszą), dotychczasowymi sąsiadami, znajomymi; f) oraz jakie okoliczności towarzyszyły wywiezieniu, w jakich warunkach praca była wykonywana...itp. 3. naruszenie przepisu art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez orzekanie w sprawie sprzecznie z utrwaloną linią sądów administracyjnych w podobnych sprawach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2011 r. II SA/Gd 704/2010); 4. naruszenie przepisu art. 154 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, poprzez brak zważenia na niewątpliwy słuszny interes strony, bez uwzględnienia okoliczności wykazanych przez skarżącą we wniosku z dnia 13 lipca 2011 r.; tj. zmiany przepisów prawa w zakresie przyznania uprawnień stronie skarżącej; 5. naruszenie przepisu art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki określone w tym przepisie, w szczególności błędną interpretacją określenia "deportacja"; 6. naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 8 kpa, który wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie skarżonej decyzji poza powołaniem przepisu art. 2 pkt 2 ustawy oraz lakonicznej oceny art. 154 kpa oraz częściowego odniesienia się do ubogiego materiału dowodowego sprawy, zawiera zdanie, w którym organ w sposób autorytatywny wskazał, że w przypadku strony nie został spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy. Dokonane jednak przez organ ustalenia nie pozwalają na autorytatywne przyjęcie stanowiska, że skarżąca nie została deportowana do przymusowej pracy na rzecz okupanta. Brak dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie narusza wspomniany art. 107 § 1 i 3 kpa (...). Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna choć o jej zasadności nie decydują argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącej. Należy bowiem mieć na względzie, że Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Analizując, z tym założeniem, materiały sprawy Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa). Zasadnicza bowiem wątpliwość, co do trafności przedsiębranych czynności przez Kierownika Urzędu, jak i ostatecznego załatwienia tej sprawy, zaczyna się gdy do tego organu wpływa pismo z dnia 18 maja 2011 r. tytułowane wyraźnie przez pełnomocnika skarżącej jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Żądanie to zostaje, przy tym, odniesione do "sprawy o nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję [...], w której w dniu [...] została wydana przez Kierownika Urzędu decyzja odmawiająca uchylenia decyzji własnej z dnia [...] (...) o odmowie przyznania wnioskodawcy uprawnienia do świadczenia pieniężnego". Można zatem przyjąć – chociaż przyznając jednocześnie, że skarżąca w tym piśmie nie powołuje się na przepis art. 127 § 3 kpa, że w istocie rzeczy wnosi ona o ponowne rozpatrzenie sprawy mając podstawę prawną w tym przepisie prawa. Wniosek –należy tu przypomnieć – składany po wydaniu przez Kierownika Urzędu decyzji z dnia 23 września 2010 r. (wcześniej omówionej), w której zawarte zostało prawidłowe pouczenie o przysługującej od tego orzeczenia skardze do sądu administracyjnego. Nasuwa się więc nieodparcie kwestia dopuszczalności takiego wniosku w sytuacji gdy sprawa administracyjna została dwukrotnie załatwiona przez ten sam organ administracyjny, a od decyzji utrzymującej w mocy "decyzję własną" przysługuje już tylko skarga do sądu administracyjnego. Nie można, będąc przy tym, pomijać czy decyzja z dnia [...] została prawidłowo doręczona osobie uprawnionej i czy czynności żądania ponownego rozpoznania sprawy dokonano w terminie. Jeśli przyjąć, że istotnie skarżąca wniosła za pośrednictwem swego pełnomocnika o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa wówczas należało postanowić zgodnie z art. 134 kpa o niedopuszczalności tego rodzaju wniosku skoro stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (por. zd. końcowe § 3 art. 127 kpa). Odpowiedzialność, o jakiej tu mowa, należy rozumieć w sposób pozwalający wprost stosować tę instytucję prawa procesowego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeśli zaś organ orzekający miał wątpliwości w sprawie powinien przed stosownym zakwalifikowaniem tego wniosku zwrócić się do pełnomocnika skarżącej o wyjaśnienie sensu żądania zawartego w piśmie z dnia 18 maja 2011 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W decyzji z dnia [...] Kierownik Urzędu, po określeniu jej podstawy prawnej, stwierdza, że działa "po rozpoznaniu wniosku Pani (...)" (tak w części wstępnej orzeczenia), w uzasadnieniu informuje, że do Urzędu wpłynął wniosek, w którym strona domaga się uchylenia bądź zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 kpa". Tymczasem – jeśli oczywiście wniosek ten to nic innego jak pismo z dnia 18 maja 2011 r. żądające ponownego rozpoznania sprawy – tak, jak nie powołuje ono przepisu art. 127 § 3 kpa, tak i nie opiera się o treść art. 154 kpa. W rozważaniach swoich pełnomocnik skarżącej wprawdzie odwołuje się do przepisu art. 155 kpa, ale w żadnym przypadku nie można byłoby uznać, że ten sporny wniosek opiera się właśnie na podstawie art. 154 kpa. W ocenie tego pisma organ orzekający w sprawie wykazał zbytnią dowolność tymczasem bez wcześniejszego wyjaśnienia przez pełnomocnika istoty zawartego w nim żądania nie można było orzekać. Wraz z tą kwestią pojawia się zagadnienie nie mniej doniosłe polegające na tym, że jeśli pismo z dnia 18 maja 2011 r. było domaganiem się skarżącej weryfikacji decyzji w trybie art. 154 kpa to czy postępowanie nim wszczęte było przedmiotowe, czy Kierownik Urzędu nie wypowiadał się ponownie, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, o możliwości zmiany (uchylenia) decyzji. Ponadto dlaczego postępowanie weryfikacyjne, zakończone decyzją z dnia [...] obejmowało decyzje Kierownika Urzędu z dnia [...] i decyzje z dnia [...] tego już w ogóle nie wyjaśniono. Zwrócić natomiast należało uwagę, że decyzja z dnia [...] została wydana w postępowaniu zwykłym, decyzja z dnia [...] zaś – w postępowaniu nadzwyczajnym. Jeśli uwzględnić tu treść przepisu art. 66 § 1 kpa to nie powinno budzić wątpliwości, że powyższy wzgląd winien decydować o konieczności prowadzenia dwóch postępowań weryfikacyjnych, a nie jednego. Uwaga ta jednakże ma walor bardziej teoretyczny, niż praktyczny, gdyż skoro z całą pewnością nie wiadomo jak powinien zostać zakwalifikowany wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 18 maja 2011 r. trudno stanowczo przesądzać o formie jego załatwienia. Tym samym zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie powołanego już wcześniej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd jednocześnie nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne nie ma ona przymiotu wykonalności. O kosztach postępowania zaś orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. W dalszym postępowaniu posądowym Kierownik Urzędu w szczególności należycie oceni treść wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2011 r. żądając w razie potrzeby stosownych wyjaśnień od jej pełnomocnika, i stwierdzi niedopuszczalność wniosku w tym piśmie zawartego, albo podejmie inne rozstrzygnięcie według powyższych wskazań Sądu.