II SAB/Ol 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego do rozpoznania wniosku P. B. z dnia "[...]", w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy; II. stwierdza, że w prowadzonym przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia "[...]" nie doszło do rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 8 grudnia 2010 r. P. B. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o udostępnienie mu treści decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", w trybie informacji publicznej. W odpowiedzi Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego drogą elektroniczną poinformował wnioskodawcę, że w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty znajdujące się w aktach odszkodowawczych nr "[...]" są dokumentami urzędowymi. Dokumenty te nie zawierają treści dotyczących spraw publicznych, czyli spraw, o których mowa w art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, lecz dane osobowe podlegające szczególnej ochronie. W tej sytuacji nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy. Następnie P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie ma przeszkód, aby udostępnić mu żądaną informację po dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Następnie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r., II SAB/Ol 38/11 tut. Sąd zobowiązał Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego do udostępnienia skarżącemu w terminie 14 dni od doręczenia wyroku informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 8 grudnia 2010 roku lub wydania w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2011r. I OSK 1510/11 uchylił rzeczony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tut. Sąd. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że w sprawie tej nie może być badana, ani też w jakikolwiek sposób przesądzana kwestia tego w jaki sposób wniosek skarżącego ma zostać załatwiony (pozytywnie czy negatywnie). Ocenie poddane jest wyłącznie to, czy wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony, tj. czy organ - Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku i czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, które organ winien rozpatrzyć w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był władny w żaden sposób oceniać czy organ ma obowiązek udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, a jedynie rozważyć zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2010 r. w trybie przepisów ww. ustawy. Powyższa kwestia ma dla niniejszej sprawy znaczenie fundamentalne, gdyż żądane informacje podlegają ocenie również pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu, a wynikających z art. 5 u.d.i.p. Jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podniesiono również, iż Sąd administracyjny przesądzając, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej powinien pogląd ten starannie uzasadnić. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2011r. organ wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów po myśli art. 106 § 3 ppsa polegającego na zobowiązaniu skarżącego do dostarczenia okazanego przez niego na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011r. zawiadomienia Nr "[...]" z dnia "[...]", wydanego przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską, a następnie porównaniu treści owego dokumentu z treścią znajdującego się w aktach sprawy skierowania do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" w celu ustalenia czy skarżący uprzednio był w posiadaniu owych danych stanowiących informację publiczną. Ponadto organ zwrócił się o oddalenie skargi poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ppsa do żądania udostępnienia informacji publicznych, a tym samym do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy takimi informacjami zawartymi w tych dokumentach już dysponował, o którym to fakcie organ powziął wiadomość dopiero w dniu 2 czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o udostępnienie mu treści dokumentu znajdującego się w aktach sprawy odszkodowawczej poszkodowanego żołnierza zawodowego. Organ najpierw poinformował wnioskodawcę, że w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty znajdujące się w aktach odszkodowawczych nr "[...]" są dokumentami urzędowymi. Dokumenty te nie zawierają treści dotyczących spraw publicznych, czyli spraw, o których mowa w art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), lecz dane osobowe podlegające szczególnej ochronie. W tej sytuacji nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy. W toku późniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie organ stanął na stanowisku, że skarżący ma już dostęp do żądanych informacji publicznych ponieważ jest w posiadaniu zawiadomienia Nr "[...]" z dnia "[...]" wydanego przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską, gdzie zawarte są interesujące skarżącego informacje publiczne w znacznie szerszym zakresie. Przede wszystkim należy podnieść, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, IV SA/Po 652/07). Dostrzec trzeba również, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią również informację publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie więc uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i tym podobnych. Nie jest jednakże dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za nie podlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nie opatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp.. Podobnie decyzje administracyjne i inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które wszak podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami zawierającymi wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006r. II OSK 812/05, wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2004r., II SA/Łd 12/04, wyrok WSA w Gliwicach z 15 listopada 2004r., IV SA/GL 664/04). Biorąc powyższe pod uwagę bez wątpienia należy stwierdzić, że wnioskowany przez stronę skarżącą dokument zawiera informację publiczną. Znajduje się on bowiem w aktach administracyjnych i zawiera "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, ponieważ tym dokumentem Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego skierował żołnierza do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej (celem orzeczenia przez Komisję o uszczerbku na zdrowiu), po wcześniejszym ustaleniu, że wypadek jakiemu uległ żołnierz jest wypadkiem pozostającym w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również zgodnie z art. 4 ust. 2 organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Nie ulega więc wątpliwości, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 ustawy). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Niezasadny jest przy tym argument organu, mówiący, że skarżący co najmniej przed wydaniem uchylonego wyroku tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2011r. był w posiadaniu informacji publicznej - w postaci zawiadomienia z dnia "[...]" - w zakresie o wiele szerszym niż w żądanym dokumencie. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że konkretny dokument, o który wnioskowała strona nie był dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej. Strona ma zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Nade wszystko jednak zgodnie ze wspomnianym już art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy przysługuje jej prawo dostępu do treści i postaci dokumentów urzędowych. Wspomniane regulacje prawne pozwalają więc zainteresowanemu podmiotowi na uzyskanie dostępu do konkretnych dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tak więc niezależnie od tego jaki jest zakres informacji zawartych w obu dokumentach – wnioskowanym przez stronę dokumencie i zawiadomieniu – to wnioskodawca ma prawo do zapoznania się z treścią oraz formą obu tych dokumentów i to niezależnie od tego jak bardzo zbieżne byłyby te dokumenty. Tym bardziej, że zostały one wytworzone przez dwa różne podmioty, zawierają odrębne rozstrzygnięcia, a strona mając dostęp do nich zyskuje możliwość ich porównania i skonfrontowania danych w nich zawartych. Nie jest natomiast rolą Sądu porównywanie obu dokumentów i dociekanie czy strona skarżąca dysponuje już żądaną informacją w pełnym zakresie czy też może jeszcze nie. To ewentualnie organ w postępowaniu administracyjnym uprawniony byłby do takiego porównania, jednakże z przytoczonych już wyżej względów, a więc głównie z uwagi na to, że są to różne dokumenty wytworzone przez dwa odrębne podmioty, działanie takie wydaje się bezcelowe. Z całą pewnością zaś Sąd nie może stanąć w niniejszym postępowaniu w roli arbitra, który dokonałby takiej analizy porównawczej. Wskazać także należy, że skarżący nie musiał wykazywać przed organem swojego interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ponadto wskazać należy, że to właśnie okoliczność, że skarżący nie jest stroną (ani pełnomocnikiem strony, tj. żołnierza, który uległ wypadkowi) w sprawie odszkodowawczej nr "[...]" prowadzonej przed Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego przesądza o tym, że żądanie skarżącego winno być załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący byłby stroną postępowania odszkodowawczego lub pełnomocnikiem strony tego postępowania, dostęp do akt sprawy odszkodowawczej posiadałby w oparciu o przepisy regulujące prowadzenie postępowania odszkodowawczego (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 § 1 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy ppsa. W dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 z późn. zm.). Z uwagi na to, że znowelizowany art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej - sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał bowiem do treści art. 149 ppsa następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Skład orzekający w pkt II wyroku stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że przedłużające się postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przeciągnęło się z uwagi na skierowanie toku sprawy na tory postępowania sądowoadministracyjnego, a co za tym idzie rozpatrywanie sprawy przez sądy administracyjne obu instancji. Tak więc nie wynikało ono z opieszałości organu, ale próby dochodzenia swoich racji w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżącego.