I SA/Wa 1478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lutego 2008 r., nr [...]. Z uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium z dnia [..] maja 2011 r. wynika, że decyzją z [...] lutego 2008 r. organ ten stwierdził, iż decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1976r., nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [..] w W. wydana została z naruszeniem prawa, ale z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Organ nadzorczy wyjaśnił, że nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Jednocześnie wskazał, iż orzeczeniem administracyjnym z [..] marca 1950 r., Prezydent W. odmówił dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. Naczelnik [...] decyzją z [...] grudnia 1976 r., nr [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [..] w budynku przy ul. [...] w W. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1999 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2001 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. w zakresie skomunalizowanych działek nr [...] a w zakresie niewskazanym w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...], stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydana została z naruszeniem prawa, ale z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W ocenie Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc, co oznacza, że od samego początku nie istnieje określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na gruncie budynków. Z mocy prawa na rzecz byłych właścicieli zostało przywrócone prawo własności do przedmiotowego budynku. W konsekwencji kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż orzeczono o sprzedaży lokalu znajdującego się na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. Decyzja wywołała jednak nieodwracalne skutki prawne, ponieważ w jej wykonaniu zawarta została, w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży lokalu z oddaniem ułamkowej części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste. W dniu 11 grudnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora [...] w W. od decyzji z [...] lutego 2008 r. nr [...]. Prokurator decyzji tej zarzucił rażące naruszenie: art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że w dniu sprzedaży tj. [...] grudnia 1976 r. lokal nie stanowił własności Skarbu Państwa oraz rażące naruszenie art. 158 § 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja, co do której orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa, jest usunięta z obrotu prawnego. Wobec czego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwego aktu. W konsekwencji zarówno decyzja Ministerstwa Budownictwa, jak i decyzja Prezydenta W. w części dot. sprzedanych lokali nr [...] oraz udziałów przypadających właścicielom w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste są ważne i pozostają w obrocie prawnym. Nie można zatem przyjąć, że właścicielem tej części nieruchomości nie był Skarb Państwa, a zatem mógł on już od [...] marca 1950 r. jako właściciel dysponować lokalami znajdującymi się w przedmiotowym budynku i dokonywać ich sprzedaży. Prokurator wskazał ponadto, że zgodnie z art. 8 powołanego dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Zdaniem Prokuratora decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w czasie, kiedy bezspornie Skarb Państwa był jego właścicielem, co powoduje, że Kolegium naruszyło prawo orzekając, iż decyzja Naczelnika [...] dotyczyła lokalu nie będącego własnością Skarbu Państwa. Pismem z 30 marca 2010 r. adwokat J. F. - pełnomocnik M. G. wniósł o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że decyzje dekretowe rażąco naruszały prawo. Również decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa ma skutek ex tunc, to jest stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności od chwili jej wydania. Dopiero późniejsze zdarzenia prawne mogą powodować nieodwracalność skutków prawnych takiej decyzji. Jeśli zatem bezprawna była decyzja nacjonalizująca budynek, to również wadą nieważności obarczone były decyzje zezwalające na sprzedaż lokali w tym budynku. Na poparcie tego stanowiska pełnomocnik powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [..] lutego 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż bezsporne jest, że decyzje odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niemożność stwierdzenia ich nieważności w pełnym zakresie wynikała wyłącznie z faktu sprzedaży części lokali z oddaniem odpowiadających im udziałom w użytkowanie wieczyste gruntu oraz zawarcia stosownych umów sprzedaży w formie aktu notarialnego. Decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzają, że odmowne decyzje dekretowe od chwili ich wydania zawierały wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Przejęcie prawa własności budynku nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa i wada ta istniała również w chwili wydania decyzji o sprzedaży lokalu. Jednocześnie Kolegium podniosło, że wydanie bezprawnych decyzji odmawiających prawa własności czasowej umożliwiło następnie Skarbowi Państwa zbycie lokali w przedmiotowym budynku. Jedynie wzgląd na ochronę praw osób trzecich (nabywców lokali) uniemożliwił wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowych w pełnym zakresie. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, iż decyzje o sprzedaży lokali były zgodne z prawem. Oznaczałoby to bowiem, że skorzystanie przez Skarb Państwa z bezprawnego przejęcia własności budynku i dodatkowo odniesienie korzyści majątkowej ze sprzedaży lokali pozbawia dawnych właścicieli zarówno możliwości odzyskania własności nieruchomości, jak i prawa do odszkodowania za ewidentnie bezprawne działanie organów administracji. Przy czym organ nadzoru wskazał, iż nawet gdyby uznać, że wskutek jedynie częściowego wyeliminowania z mocą wsteczną decyzji dekretowych Skarb Państwa stał się współwłaścicielem budynku z dotychczasowymi właścicielami, to również w takich warunkach nie sposób ocenić decyzji o sprzedaży lokalu jako zgodnej z prawem. Należy bowiem uwzględnić, że zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t. j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84)- w domach stanowiących własność Państwa może nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Tymczasem, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za państwową, skoro Skarb Państwa był co najwyżej jej współwłaścicielem. Również "dom" nie stanowił "własności Państwa", lecz co najwyżej w dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był jego współwłaścicielem. Wobec czego Kolegium stwierdziło, że nawet zatem uwzględniając postulowaną przez Prokuratora fikcję prawną, w której Skarb Państwa jednak nabył w pełni własność budynku, a następnie na skutek decyzji nadzorczych utracił ją z mocą wsteczną w części nie dotyczącej zbywanych lokali, to i tak oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem budynku, a jedynie jego współwłaścicielem. Błędnie przy tym, zdaniem Kolegium, Prokurator wskazuje, iż Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego lokalu i mógł nim dysponować - wyodrębnienie własności tego lokalu nastąpiło bowiem dopiero na skutek wydania decyzji o jego sprzedaży. Także oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem stanowiło w momencie wydania decyzji naruszenie prawa, skoro w tym momencie lokal nie był wyodrębniony, nie istniał zatem również "odpowiadający" lokalowi udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był właścicielem gruntu, ale na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną części decyzji dekretowych, nierozpatrzony pozostawał wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nawet uznając, że wniosek ten był nierozpatrzony tylko co do części gruntu - to była to część niewydzielona, nie zaś odpowiadająca lokalowi. W tych warunkach Skarb Państwa nie był samodzielnym właścicielem przedmiotowego lokalu, ani też nie był uprawniony do samodzielnego ustanowienia na rzecz nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale. W związku z powyższym w ocenie Kolegium decyzja o sprzedaży lokalu niewątpliwie rażąco naruszała przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy Prawo lokalowe. Organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku Prokuratora [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. podzielając w pełni ustalenia Kolegium poczynione w w/w decyzji, jak również wykładnię przepisów powołanych w tejże decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator [...] w W. zarzucając jej rażące naruszenie art. 8 dekretu w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż w dniu sprzedaży lokal nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa oraz art. 158 § 2 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja co do której orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa jest usunięta z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. pełnomocnik uczestników postępowania (spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości) M. G., M. M., D. P. i P. P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zarówno orzeczenie Prezydenta W. z [...] marca 1950 r., jak i decyzja Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z decyzji nadzorczych Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. i z [...] kwietnia 2002 r., jak również z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2001 r. W decyzji z [...] lutego 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa w całości stanęły nieodwracalne skutki prawne, wynikające ze sprzedaży lokali wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku i oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu. Zważyć jednakże należy, że stwierdzenie w części wydania decyzji z naruszeniem prawa nie powoduje, że w tej części przestaje ona być wadliwa. Nadal decyzja taka jest dotknięta w całości ciężką wadą, jednakże nie można jej w określonej części wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że choć decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, ale nastąpiły okoliczności wskazane w art. 156 § 2 kpa, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności bowiem wymienione w art. 156 § 2 kpa mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Jak wynika z decyzji organów nadzoru, decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego przejęcie przez gminę, a następnie Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i wada ta istniała w chwili sprzedaży lokalu. Jeżeli więc nabycie przez Skarb Państwa prawa własności budynku przy ul. [...] dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, to także każda następna decyzja w zakresie dysponowania tym prawem, również rażąco naruszała prawo, gdyż wywodziła się z decyzji rażąco wadliwej. Należy odróżnić legalność decyzji od jej skuteczności. W rozpoznawanej sprawie decyzja o sprzedaży lokalu, chociaż wydana z rażącym naruszeniem prawa jest skuteczna z uwagi na treść przepisu art. 156 § 2 kpa. Zatem nie do zaakceptowania jest stanowisko Prokuratora, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu Skarb Państwa legalnie rozdysponował prawem własności przedmiotowego lokalu, a decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] jest zgodna z prawem. Nie można abstrahować od tego, że orzeczenie i decyzja dekretowa zostały w części nie odnoszącej się do sprzedanych lokali wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). W takiej sytuacji, gdy odmowna decyzja dekretowa pozostała w obrocie prawnym jedynie w części, to nie można uznać, że Skarb Państwa był właścicielem budynku w chwili orzekania o sprzedaży lokalu. Dekret [..] nie przewidywał częściowej odmowy prawa własności czasowej. Prawo takie mogło być ustanowione do całej nieruchomości i wówczas dotychczasowy właściciel lub jego spadkobierca pozostawał właścicielem budynku, a w przypadku odmowy ustanowienia prawa własności czasowej budynek przechodził na własność gminy (art. 8 dekretu). Jak wyżej zaznaczono decyzja dotycząca sprzedaży lokalu, choć rażąco wadliwa, była jednak skuteczna z uwagi na prawa nabyte osób trzecich (w jej następstwie zawarto umowę cywilnoprawną i wpisano prawo własności do księgi wieczystej), zatem wywołała nieodwracalne skutki prawne właśnie z powodu ochrony tych praw. Z tych też względów błędne jest stanowisko Prokuratora, że nieprzywrócenie w całości stanu pierwotnego na nieruchomości oznacza, że organ administracji wydając decyzję o sprzedaży lokalu w przedmiotowym budynku nie naruszył prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. ograniczył się wprawdzie do stwierdzenia, że co do sprzedanych lokali decyzja dekretowa została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że późniejsze decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku zostały wydane z naruszeniem prawa, właśnie z tego samego powodu, że odmowna decyzja dekretowa została wydana w warunkach nieważności w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia art. 7 dekretu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ostateczne decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 i 2002 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 2001 r. przesądzając, że orzeczenia dekretowe były dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 7 dekretu otworzyły możliwość wydania w postępowaniu nadzorczym decyzji stwierdzającej na podstawie art. 158 § 2 kpa, że także decyzja o sprzedaży przez Państwo lokalu w tym budynku, który w dacie jej wydania był w świetle decyzji organów nadzorczych współwłasnością Państwa i poprzedniego właściciela gruntu lub jego następców prawnych była wydana z naruszeniem prawa. Należy dodać, że obowiązujący w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 stycznia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) stanowił, że w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy, jak również obowiązujący w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) przewidywał, że w domach stanowiących własność Państwa może nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Wobec tego rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. rażąco naruszała wyżej wskazane przepisy prawa materialnego. Trafne jest zatem rozstrzygnięcie tego organu, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu, zawarto w jej wykonaniu umowę cywilnoprawną w formie aktu notarialnego, a następnie zawarto kolejne umowy cywilnoprawne przenoszącą własność tego lokalu. W związku z powyższym organ administracji publicznej nie jest władny w granicach swoich kompetencji zniweczyć powyższych skutków. Niezasadny jest wobec tego zarzut skargi, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 158 § 2 kpa oraz art. 8 dekretu w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Rażące naruszenie prawa powinno odnosić się do naruszenia wyraźnego, niebudzącego wątpliwości przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wyeliminowanie zaś z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wymaga wykazania, że jest ona w sposób oczywisty dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie jak słusznie przyjął organ nadzorczy taka sytuacja nie zachodzi. Prawidłowo więc w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [..] lutego 2008 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.