I SA/Op 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 31 października 2012r., nr 23/35/2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 257,00 złotych (słownie zł: dwieście pięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 31 października 2012 r. nr 23/35/2012 podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.- dalej ustawa u.r.i.o.), art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm.- dalej u.s.p.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu - /dalej Kolegium RIO/ orzekło nieważność uchwał: 1. nr XXIV/176/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, 1. nr 72/182/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, 1. nr 73/192/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 4 października 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w częściach dotyczących określenia kwoty długu w latach 2012-2027, z powodu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /dalej u.f.p../ oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298. poz. 1767) - /dalej Rozporządzenie MF /. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nadzorcze rozstrzygnięcie Kolegium RIO wskazało, że w ramach powyższych uchwał, wprowadzających zmiany w wieloletniej prognozie finansowej, nieuwzględniono w tej prognozie, w kolumnie dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek), zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "[...] ". Przedmiotem powyższej umowy było uzyskanie zagwarantowanych oszczędności poprzez wykonanie kompleksowych robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynków oraz modernizacji oświetlenia w budynkach oświatowych oraz refundacja poniesionych wydatków za wykonane roboty budowlane wraz z rozłożeniem płatności w czasie na okres 9 lat. Wynagrodzenie wykonawcy wynikające z tej umowy wynosiło [...] zł. Obecny na posiedzeniu Kolegium RIO przedstawiciel Powiatu Kluczborskiego podniósł m.in., że umowa inwestycyjna zawarta z firmą "A" nie powinna być zaliczana do tytułów dłużnych z tytułu pożyczek i kredytów, wyszczególnionych w § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Następnie Kolegium RIO wskazało, iż zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 u.f.p wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: 1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; 2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; 5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; 6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243 oraz sposób sfinansowania spłaty długu; 7) objaśnienia przyjętych wartości. Odwołało się także do zapisów art. 72 ust. 1 u.p.f., określający tytuły zobowiązań sektora finansów publicznych, składające się na państwowy dług publiczny oraz na wydane, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 72 ust. 2 u.f.p., rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, a zwłaszcza treść § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia, dzielą się na: 1) papiery wartościowe, inne niż akcje, z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu nie dłuższym niż rok (bony skarbowe, obligacje, bony komercyjne, pozostałe papiery wartościowe), b) długoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu dłuższym niż rok (obligacje, obligacje skarbowe, pozostałe papiery wartościowe); 2) kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok. Wskazano przy tym, że stwierdzone wady dotyczące nieuwzględnienia w wieloletniej prognozie finansowej, w kolumnie dług spłacany wydatkami, zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "[...]", które winny być zaliczone do państwowego długu publicznego, jako wynikające z umowy nienazwanej, o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, która wywołała skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, stały się już powodem stwierdzenia uchwałą Kolegium RIO nr 21/33/2012 z dnia 19 września 2012 r. nieważność wcześniejszej uchwały nr XXIII/169/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, jako naruszającej art.226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art. 72 u.f.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. Mając na uwadze te okoliczności, Kolegium RIO doszło do przekonania, że ponieważ zobowiązanie Powiatu Kluczborskiego, powstałe w wyniku zawarcia wskazanej umowy stanowi tytuł dłużny zaliczany do państwowego długu publicznego, pominięcie go w kolejnych uchwałach Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012r. i Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012r i 4 października 2012 r. , stanowiło w tym zakresie ponowne naruszenie przepisów art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 u.f.p. oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. Nie godząc się z tą powyższą uchwałą, Powiat Kluczborski (dalej skarżący), za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie art. 79 ust 5 u.s.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071) - /dalej k.p.a./, poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy skutków wynikających z nieprawomocnej wcześniejszej uchwały Kolegium RIO z dnia 19.09.2012 r., uchylającej uchwałę Rady Powiatu Kluczborskiego z dnia 30.08.2012 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. W ocenie pełnomocnika, takie działanie organu nadzoru naruszało obowiązujący porządek prawny, poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona do sądu uprzednia uchwała Kolegium RIO legitymuje się walorem prawomocności formalnej i materialnej (naruszenie art. 16 § 2 k.p.a.) , a tym samym wynikające z niej skutki prawne stanowią podstawę do uchylenia dalszych uchwał organów stanowiących powiatu, dotyczących zmian dokonywanych w wieloletniej prognozie finansowej. Podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 226 ust. 1 pkt 6 u.p.f. w związku z art. 72 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. i w związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegające na błędnym zakwalifikowaniu umowy zawartej ze spółką "A" do kategorii tytułów dłużnych, określonych jako umowy nienazwane, o terminie dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu i w konsekwencji orzeczenie nieważności uchwały. Z tych względów skarżący wniósł także o uwzględnienie w całości jego argumentacji i wniosków zawartych w załączonej do sprawy wcześniejszej skardze z dnia 26.10.2012r. na zaskarżoną uchwałę kolegium RIO z dnia 19.09.2012r, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Op 445/12, wnosząc równocześnie o połączenie obu tych spraw do wspólnego rozpoznania. Jednocześnie, w ramach złożonych wniosków pełnomocnik skarżącej poddał pod rozwagę Sądu zwrócenie się na podstawie art. 193 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w kwestii zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego z treścią art. 72 u.f.p. w świetle brzmienia art. 92 i art. 216 Konstytucji RP . Pełnomocnik wniósł także o o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. nr 270) - /dalej p.p.s.a./ w przypadku zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie podkreślono, że przedmiotem skargi jest de facto spór prawny dotyczący wykładni przepisów rozporządzenia MF, w szczególności zapisu § 3 ust 2 oraz zgodności przepisów prawa niższego rzędu (w tym przypadku rozporządzenia) z przepisami prawa rzędu wyższego (ustawa, Konstytucja RP). Wykładnia mających zastosowanie przepisów prawa powinna być dokonana w zgodzie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) i w taki sposób, aby wyinterpretowana z tych przepisów norma prawa, nie stała w sprzeczności z normami wyższego rzędu. W przeciwnym przypadku konieczne byłoby pominięcie normy zawartej w rozporządzeniu lub ewentualnie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem prawnym. Jednocześnie autor skargi, odwołując się do orzecznictwa, zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, co umożliwia Sądowi odmowę zastosowania sprzecznych z ustawą lub Konstytucją RP przepisów aktu wykonawczego. Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, pełnomocnik wskazał przepisy prawa, na podstawie których można dokonać zaliczenia określonego zobowiązania do kategorii długu publicznego, w tym art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. i art. 72 u.f.p. oraz stosowne przepisy rozporządzenia wykonawczego. Pełnomocnik skarżącego odwołał się też do zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady racjonalności prawodawcy, zgodnie z którą regulacje - tak ustawowe jak i rangi podustawowej - mają stanowić spójny i jasny mechanizm klasyfikowania poszczególnych zobowiązań do kategorii długu publicznego w rozumieniu przepisów u.f.p. Następnie wskazał, że w doktrynie prawa wyróżnia się trzy kategorie umów, a mianowicie umowy nazwane (zdefiniowane w kodeksie cywilnym lub innym akcie normatywnym poprzez ich kompleksową regulację zawierającą wskazanie typowych elementów podmiotowo i przedmiotowo istotnych), umowy mieszane zawierające elementy podmiotowo i przedmiotowo istotne typowe dla dwóch lub więcej umów nazwanych oraz umowy nienazwane, które zawierają całkowicie nowe, nieznane prawu stanowionemu konstrukcje stosunków obligacyjnych, przy czym mogą one modyfikować już istniejące typy umów nazwanych w zakresie ich elementów istotnych. W przypadku umów mieszanych należy badać, jaki jest cel gospodarczy umowy i stosownie do tego albo podciągnąć umowę pod tę kategorię, na którą wskazuje jej typ główny, albo stosować odpowiednio, tj. zależnie od danej kwestii, przepisy wydane dla typów, których cechy umowa w sobie łączy. Mogą wystąpić w obrocie również takie umowy o świadczenia, których nie przewidziano w żadnym z unormowanych typów, czyli umowy nienazwane i wówczas, jeżeli w samej umowie nie unormowano jej skutków, należy stosować odpowiednio przepisy wydane dla umów nazwanych. W dalszych swoich rozważaniach czynionych odnośnie oceny charakteru umowy ze Spółką z o.o. "A" w W., pełnomocnik wskazał na stanowiska licznych przedstawicieli doktryny prawniczej, orzecznictwo sądowe a także regulacje ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w której reżimie zawarta była sporna umowa ze spółką "A". Według pełnomocnika, umowa ta zawiera elementy przedmiotowo istotne (essentialia negotii) charakterystyczne dla umowy o roboty budowlane, zdefiniowanej w art. 647 -658 Kodeksu cywilnego, co wyklucza możliwość zaklasyfikowania jej jako umowy posiadającej cechy przedmiotowo istotne dwóch umów nazwanych (umowa o roboty budowlane oraz umowa o świadczenie usług, do której odpowiednio stosuje się przepisy o zleceniu), a tym samym uznanie jej za umowę o charakterze nienazwanym. Umowa ta w żadnym wypadku nie mogła być też zaliczona do kategorii umowy pożyczki (zdefiniowanej art. 720 - 724 Kodeksu cywilnego), jak i nie stanowiła umowy kredytu (zdefiniowanej w art. 69 Prawa bankowego). Zdaniem pełnomocnika, stwierdzenie organu, że zakwestionowana umowa zawiera postanowienia, które wykraczają poza zakres zasady swobody umów w zakresie modyfikacji umowy nazwanej (w części dotyczącej odroczenia terminu płatności za roboty wykonane na jej podstawie oraz poniesienia kosztów odroczonej płatności) jest błędne. Według niego, postanowienia zawarte w treści umowy, jak i realizowane przez nią cele (takie jak: budowa/modernizacja obiektów budowlanych, uzyskanie oszczędności finansowych związanych z poprawą warunków energetycznych budynków na skutek wykonanych robót budowlanych i zarządzanie instalacją energetyczną w celu powiększenia oszczędności związanych z poprawą efektywności energetycznej budynków), nie są istotnie różne od postanowień przedmiotowo istotnych umowy nazwanej o roboty budowlane i umowy o świadczenie usług, co przesądza o tym, że mamy do czynienia z umową nazwaną lub ewentualnie tzw. umową mieszaną. Z tych względów umowa zawarta ze spółką "A" nie może być zaliczona do kategorii "kredytów i pożyczek", o której jest mowa w § 3 pkt 1 ppkt 2 rozporządzenia RM, a zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej uchwale jest błędne i z tych przyczyn uchwała powinna zostać uchylona przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał dodatkowo, że wydanie obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wbrew zarzutom skargi, nie nastąpiło w oparciu o skutki prawne wynikające z uprzednio podjętej przez kolegium RIO uchwały z dnia 19.09.2012 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIII/169/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, jako naruszającej art.226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art. 72 u.f.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r., a odwołanie się do tego rozstrzygnięcia wynikało jedynie z faktu tożsamości stwierdzonych naruszeń prawa we wszystkich obecnie zakwestionowanych uchwałach Powiatu Kluczborskiego. Mając na uwadze tożsamość stwierdzonych naruszeń prawa, także pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie w niniejszym postępowaniu jego argumentacji podniesionej w udzielonej odpowiedzi na skargę w zawisłej już przed tut. Sądem sprawie o sygn. akt I SA/Op 445/12, przy czym z uwagi na wyznaczony już w tej sprawie na dzień 11.01.2013 r. termin publikacji wyroku, za bezzasadny uznał wniosek skarżącej o połączenie obu tych spraw do wspólnego rozpoznania. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z naruszeniem art. 72 ust.1 i ust. 2 tejże ustawy i w związku z naruszeniem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposoby klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegające na błędnym zakwalifikowaniu umowy zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. nr [...] do kategorii tytułów dłużnych określonych, jako umowy nienazwanej o terminie dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, podczas gdy sporna umowa nie jest umową nienazwaną, gdyż według niego stanowi umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wywołującą wpływu na państwowy dług publiczny. Zdaniem pełnomocnika, przedmiotowa umowa, w świetle przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest umową stypizowaną w tej ustawie. Umowa posiada wszystkie cechy przedmiotowo istotne w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przewiduje wspólną realizację przedsięwzięcia, opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy wykonawcą i zamawiającym, obowiązek wykonawcy w zakresie realizacji przedsięwzięcia i poniesienia wydatków na jego realizację, obowiązek współdziałania zamawiającego w osiągnięciu celu przedsięwzięcia. Z tytułu realizacji przedsięwzięcia wykonawcy przysługiwać będzie wynagrodzenie uzależnione od faktycznej dostępności przedmiotu umowy. Określono w niej także skutki nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności kary umowne lub obniżenie wynagrodzenia wykonawcy, jak i zasady oraz szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli realizacji przedsięwzięcia przez wykonawcę. Umowa została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, a zamiar Powiatu Kluczborskiego co do ukształtowania wzajemnych relacji na zasadach ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym wyraźnie potwierdza sformułowanie zawarte w sekcji IV.3) Ogłoszenia nr [...] z dnia 29 października 2010 r. o zamówieniu publicznym na roboty budowlane, prowadzącego do zawarcia Umowy, zgodnie z którym: "Zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy o partnerstwie publiczno- prywatnym w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru partnera prywatnego, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy". Ze względu na charakter prawny umów o partnerstwie publiczno-prywatnym jako odrębnych umów nazwanych o specyficznych cechach, ich klasyfikacja w świetle art. 72 ust. 1 u.f.p. do typowych tytułów dłużnych, wskazanych w pkt 1-3 tego przepisu, zgodnie z ich wykładnią formułowaną w orzecznictwie i doktrynie, jest niemożliwa. Zobowiązania wynikające z takich umów mogą zwiększać dług publiczny tylko o tyle, o ile spełniają jedną z przesłanek szczególnych określonych w punkcie 4, tzn. były już wymagalne oraz wynikały z prawomocnych orzeczeń sądów i zostały uznane za bezsporne przez jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem w chwili podjęcia uchwał Powiat Kluczborski nie miał żadnych zobowiązań wymagalnych z tytułu umowy, które wpływałyby na państwowy dług publiczny. Wniesiono także o przeprowadzenie w trybie art. 106 p.p.s.a., dowodu z załączonych do pisma dokumentów na okoliczność wykazania, że sporna umowa ma charakter umowy nazwanej - umowy o partnerstwie publiczno prywatnym, nie mającej wpływu na państwowy dług publiczny. Z kolei pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2013 r. nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że umowa z dnia 25 listopada 2010 r. Nr [...] jest umową o partnerstwie publiczno-prywatnym w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zdaniem pełnomocnika organu, umowa ta wbrew zapisom upodabniającym ją do umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nie ma wszystkich elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) wymaganych przepisami ustawy. Jak podkreślił pełnomocnik organu, brak jest wkładu własnego podmiotu publicznego, a wątpliwości budzi także zakres współdziałania stron wyrażający się podziałem zadań, który w przypadku organu nie wykracza poza obowiązki wierzyciela wynikające z kodeksu cywilnego. Nadto nie zachowano trybu wyboru partnera prywatnego przez Powiat Kluczborski. Pełnomocnik organu zwrócił także uwagę na ewolucję stanowiska strony skarżącej dotyczącą charakteru spornej umowy, która początkowo wskazywała, że umowa jest umową nazwaną, zawierającą elementy przedmiotowo istotne właściwe dla umowy o roboty budowlane oraz umowy o świadczenie usług. Nadto pełnomocnik podkreślił, że w załączniku do uchwały Nr XV/105/2011 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w którym wykazano zbiorcze wartości programów, projektów i zadań, pod pozycją "programy, projekty lub zadania związane z umowami partnerstwa publiczno-prywatnego (razem)" od roku 2012 do roku 2023 widnieją zerowe wartości. Powyższą uchwałę zawnioskował także na rozprawie, jako nowy dowód w sprawie, wnosząc o jego dopuszczenie w trybie art. 106 p.p.s.a. Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska oraz zaprezentowaną dotychczas argumentację. Sąd po rozpoznaniu złożonych w sprawie wniosków pełnomocników stron o dopuszczenie wskazywanych przez nich dowodów z dokumentów, a także wniosku pełnomocnika skarżącej o wystąpienie ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego , orzekł o ich oddaleniu. W tym stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tej kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, a zatem uwzględniając skargę nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa, a jedynie stwierdzając określone naruszenie prawa materialnego czy też procesowego, mając na uwadze dyspozycje art. 145 p.p.s.a., może uchylić zaskarżony akt nadzoru. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi - oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Należy też podkreślić, iż stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W granicach danej sprawy, sąd dokonuje tym samym oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. W zakresie tak określonej kognicji, Sąd, mając na względzie dyspozycje art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Opolu z dnia 31 października 2012 r. narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że poza sporem pozostawała kwestia umocowania Kolegium RIO do podejmowania czynności nadzorczych wobec uchwał objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem. Przedmiotem nadzoru są uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa), ich kolegialnego organu wykonawczego (zarządu powiatu, zarządu województwa), a także zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), organów stanowiących i kontrolnych związków jednostek komunalnych (zgromadzenia związku) oraz wykonawczych, czyli zarządu związku (art. 99 u.s.g. i art. 90 u.s.p.) Katalog przedmiotowy tych spraw został określony w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Obejmuje on między innymi uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (pkt 7) W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 78 ust. 2 u.s.p. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał objętych nadzorem w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednocześnie w samym uregulowaniu art. 79 u.s.p. nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu nadzoru, niezbędne jest, a czego brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, przeprowadzenie analizy treści objętych nią uchwał organów stanowiących powiatu, a dotyczących określonych zmian wprowadzonych w wieloletniej prognozie finansowej. Wbrew bowiem samej nazwie poszczególnych uchwał nie dokonują one zmiany samej wieloletniej prognozy finansowej, ale jedynie wprowadzają w niej zmiany w poszczególnych elementach, opierając się na dyspozycji art. 230 i 231 u.f.p. I tak, zgodnie z zapisami uchwały nr XXIV/176/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, wprowadzono zmiany w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2011-2028, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, a zmiany te ujęte w załączniku, jak wynika z samej jego treści oraz załączonych do niego objaśnień, dokonane zostały w celu zapewnienia zgodności budżetu powiatu z wieloletnią prognozą finansową i dotyczyły roku 2012 i lat kolejnych w zakresie pozycji : 1. " Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 5.829.238 zł.; 1. "Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 5.796.385 zł.; 1. "Dochody majątkowe"- zwiększenia planu o kwotę 32.898 zł.; 1. "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym " - zwiększenia planu o kwotę 5.795.707 zł.; 1. " Wydatki majątkowe" - zwiększenia planu o kwotę 33.576 zł.. Natomiast w załączniku nr 2 -wykaz przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej wprowadzono zadanie pod nazwą "Indywidualizacja procesu nauczania i wychowania uczniów w ramach projektu klas I-II" który będzie realizowany w latach 2012- 2013. W ramach kolejnej zakwestionowanej uchwały nr 72/182/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, zostały dokonane zmiany w celu zapewnienia zgodności budżetu powiatu z wieloletnią prognozą finansową i dotyczyły roku 2012 w zakresie pozycji : 1. "Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 10.526 zł.; 2. "Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 10.526 zł.; 3. "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym "- zwiększenia planu o kwotę 10.526 zł.; Natomiast w ramach uchwały Zarządu Powiatu w Kluczborku nr 73/192/2012 z dnia 4 października 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, dokonane zmiany dotyczyły roku 2012 i pozycji : 1. " Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 1.320 zł.; 2. "Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 1.320 zł.; 3. "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym " - zwiększenia planu o kwotę 1.320 zł; Jak zatem wynika z treści przywołanych wyżej poszczególnych uchwał organów stanowiących powiatu, a zakwestionowanych przez Kolegium RIO w ramach zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwały te wprowadzały jedynie określone zmiany w wieloletniej prognozie finansowej, wynikające z konieczności dostosowania jej zapisów do aktualnego budżetu powiatu. Żadna z nich nie obejmowała jednakże pozycji dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek), jak i nie dotyczyła zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. ze Spółką z o.o. "A" w W. pod nazwą "[...] ". Ta zresztą kwestia nie mogła być już na tym etapie wprowadzania kolejnych zmian w wieloletniej prognozie finansowej przedmiotem zmian, skoro już uprzednio podjętą przez Radę Powiatu w Kluczborku w dniu 30 sierpnia 2012 r. uchwałą Nr XXIII/169/2012 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej doszło do wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "[...]". Wówczas też w objaśnieniach do tej uchwały uznano, że tego rodzaju umowy, jako umowy inwestycyjne nie są umowami nienazwanymi i nie stanowią tytułów zaliczających się do kategorii długu publicznego w rozumieniu art. 72 u.f.p., a w konsekwencji nie są tytułami dłużnymi w rozumieniu rozporządzenia i nie wpływają na wysokość wskaźnika zadłużenia powiatu. Stanowisko to zostało wprawdzie zakwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która uchwałą Kolegium nr 21/33/2012 z dnia 19 września 2012 r. stwierdziła nieważność tej uchwały Rady Powiatu w Kluczborku, jako naruszającej art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art. 72 u.f.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r., jednakże to rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z art. 80 ust 1 u.s.p., spowodowało wyłącznie wstrzymanie z mocy prawa wykonanie tej uchwały organu powiatu. Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie nie można nie zwrócić uwagi na kolejny zapis ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący w art. 85 ust 5, iż same rozstrzygnięcia nadzorcze również stają się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jeżeli skarga taka zostanie oczywiście wywiedziona. Dopiero zatem z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Zasadą jest zatem, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono wynikającego z niego skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu powiatu nadal istnieje w obrocie prawnym, aczkolwiek jego wykonanie jest wstrzymane z mocy prawa. Swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały w stosunku do której doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że uchwała taka przestała istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających. Jak wskazuje się w doktrynie, wstrzymanie wykonania w trybie art. art. 80 ust 1 u.s.p. stanowi jedynie rozwiązanie tymczasowe, a zatem w chwili doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi jeszcze do wyeliminowania aktu z porządku prawnego z mocą ex tunc, ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego) zawieszenia jego obowiązywania. Skoro zatem nadal w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XXIII/169/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, aczkolwiek objęta wstrzymaniem jej wykonania, w ramach której dokonano wyeliminowania z wieloletniej prognozy finansowej, zobowiązań wynikających z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "[...]", to już z tego względu kolejne z uchwały Rady i Zarządu Powiatu, nie mogły ponownie dotyczyć tej samej rozstrzygniętej już wcześniej kwestii. To zaś, że w treści kolejnych załączników Nr 1 do poszczególnych uchwał - w kolumnie dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek) - uwzględniono już w tej kolumnie skutki wynikające z uprzednio podjętej uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. o usunięciu z tej pozycji długu z tytułu zobowiązań wynikających z umowy zawartej przez Powiat Kluczborski ze spółką "A" w W., nie może być utożsamiane, jak czyni to Kolegium RIO w ramach zaskarżonej uchwały, z ponownym niezgodnym z prawem usunięciem tego samego długu, w ramach obecnie zakwestionowanych uchwał organów stanowiących powiatu. Mając powyższe na uwadze, nie można uznać, że poszczególne sporne uchwały, a to nr XXIV/176/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r.; nr 72/182/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. oraz nr 73/192/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 4 października 2012 r., w ramach których doszło wyłącznie do ściśle określonych w nich zmian w wieloletniej prognozie finansowej, regulowały też sporną kwestię dotyczącą długu wynikającego ze zobowiązań z umowy zawartej przez Powiat Kluczborski ze spółką "A" w W.. Skora zatem brak było w tych uchwałach jakichkolwiek zmian dotyczących tej kategorii długu, pierwotnie ujętego w wieloletniej prognozie finansowej, a następnie wyeliminowanego z tej prognozy uchwałą z dnia 30.08.2012 r., stanowiącą przedmiot odrębnego postępowania nadzorczego (a także sądowoadministracyjnego), dokonane obecnie zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdzenie nieważności uchwał: 1. nr XXIV/176/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, 2. nr 72/182/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, 3. nr 73/192/2012 Zarządu Powiatu w Kluczborku z dnia 4 października 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w części dotyczącej określenia kwoty długu w latach 2012-2027, dotyczy nieistniejącego przedmiotu postępowania, co czyni wydane w tym zakresie rozstrzygniecie nadzorcze naruszającym prawo. Wprawdzie można mieć wątpliwości, czy w sytuacji, gdy w wyniku wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 19 września 2012 r., w ramach którego Kolegium RIO orzekło nieważność uchwały nr XXIII/169/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, wskutek wstrzymania z mocy prawa jej wykonania dług wynikający z tytułu zobowiązań odnoszących się do umowy zawartej przez Powiat Kluczborski ze spółką "A" w W., nie powinien być nadal ujmowany w wieloletniej prognozie finansowej (załącznik nr 1 do poszczególnych uchwał) na którą nanoszone są kolejne zmiany, w tym dokonane zakwestionowanymi obecnie uchwałami, ale jest to kwestia, której nie można utożsamiać, z jak czyni to Kolegium RIO, ze wskazywanymi naruszeniami prawa. Końcowo odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 79 ust 5 u.s.p. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy skutków wynikających z nieprawomocnej uchwały RIO z dnia 19.09.2012 r., uchylającej wcześniejszą uchwałę Rady Powiatu Kluczborskiego z dnia 30.08.2012 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie znajduje oparcia w treści zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, aczkolwiek użyte w uzasadnieniu (w końcowej jego części) stwierdzenie "w świetle powyższego" mogło mylnie wskazywać, że obecne stwierdzenie nieważności poszczególnych uchwał Rady Powiatu i Zarządu Powiatu w Kluczborku, było prawną konsekwencją uprzednio podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr XXIII/169/2012 Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej. Natomiast dalsze podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 226 ust. 1 pkt 6 u.p.f. w związku z naruszeniem art. 72 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. i w związku z naruszeniem § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, z uwagi na stwierdzony przez Sąd, a wyżej omówiony zakres przedmiotowy zmian w wieloletniej prognozie finansowej, wprowadzonych spornymi uchwałami organów stanowiących powiatu, stały się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem zmiany te w ogóle nie uwzględniały kwestii długu dotyczącego zobowiązań wynikających z umowy nr [...], zawartej w dniu 25 listopada 2010 r. przez Powiat Kluczborski z "A" spółką z o.o. pn. "[...]", to zbędnym staje się też dokonywanie oceny jej charakteru i wynikającego z niego ewentualnego wpływu na wysokość długu publicznego. Te same względy spowodowały oddalenie przez Sąd zgłoszonych przez strony wniosków dowodowych, jak i czyniły bezzasadnym ewentualne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w zakresie wnioskowanym przez pełnomocnika skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu uprawomocnienia się wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy.